Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 22 listopada 2001 r. (...) na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "b" oraz art. 37j i art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiono przyznania Reginie L. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż z uwagi na fakt, iż skarżąca nie spełnia warunków do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, odmówił przyznania wnioskowanej formy świadczenia.
Skarżąca odwołała się od tej decyzji podnosząc, iż spełnia wszystkie wymagania przewidziane do otrzymania zasiłku przedemerytalnego. Wskazała, iż przyczyną rozwiązania z nią umowy o pracę przez Hutę "B." w dniu 23 maja 1999 r. była jej przedłużająca się choroba. Lekarz Orzecznik ZUS nie przyznał skarżącej renty, a wniesiony od tego orzeczenia pozew do Sądu Okręgowego w K. został przez ten sąd oddalony wyrokiem z lutego 2000 r. Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w styczniu 2000 r.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia 6 lutego 2002 r. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 37j ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnianiu stwierdził, iż skarżąca nie spełnia wymogów do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, gdyż zarówno w dniu rejestracji, jak i w późniejszym okresie, nie udokumentowała wymaganego przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Skoro skarżąca nie posiadała prawa do zasiłku dla bezrobotnych, brak jest, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ośrodek zamiejscowy w Katowicach, skarżąca przedstawiła swoją sytuację zawodową i wskazała, że po zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. 25 stycznia 2000 r. i otrzymaniu odmownej decyzji nikt jej nie poinformował, że może skorzystać z prawa odwołania się od niej. Wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżąca złożyła w dniu 13 listopada 2001 r. i jak zaznaczyła spełnia wymogi do otrzymania zasiłku przedemerytalnego w zakresie wymaganego okresu zatrudnienia.
Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. /4/II SA/Ka 819/04/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrujący skargę na mocy przepisu art. 85 w zw. z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
W uzasadnieniu sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statutu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury. Sąd podkreślił, że osoba ubiegająca się o zasiłek przedemerytalny powinna dodatkowo spełnić inne warunki wynikające z art. 37j ww. ustawy, a mianowicie spełniać wymogi w zakresie uznania za osobę bezrobotną oraz spełniać warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pierwszy z wymienionych warunków został przez skarżącą spełniony, ponieważ decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 25 stycznia 2000 r. (...) została uznana za osobę bezrobotną. Skarżąca nie spełniła natomiast drugiego z wymienionych warunków, bowiem przez cały okres zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. nie spełniała wymogów do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 2 lutego 2000 r. Prezydent Miasta C. odmówił skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie spełniła warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, iż okoliczność ta spowodowana została długą chorobą skarżącej i złożeniem odwołania od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, jednak, zdaniem sądu, podniesiona argumentacja nie może zostać uwzględniona gdyż obowiązujące uregulowania prawne nie dają takiej możliwości.
Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej co do braku poinformowania jej o możliwości odwołania się od decyzji z dnia 2 lutego 2000 r. odmawiającej jej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie sądu decyzja ta zawiera prawidłowe pouczenie o przysługujących stronie postępowania administracyjnego środkach odwoławczych wraz ze wskazaniem organu, do którego można wnieść odwołanie oraz terminie jego wniesienia.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach /4/II SA/Ka 819/02/ do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez jego błędne zastosowanie oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu celem wydania decyzji przyznającej świadczenie przedemerytalne oraz zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.
Skarżąca podniosła, iż sąd wydając wyrok nie wziął pod uwagę, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych była przedłużająca się choroba skarżącej połączona z utratą przez nią zdolności do pracy. Zdaniem skarżącej NSA powinien wypowiedzieć się czy przysługujący skarżącej status osoby bezrobotnej lecz jednocześnie brak prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przy uwzględnieniu faktu, że nienabycie tego prawa nastąpiło na skutek przedłużającej się choroby stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego. Skarżąca podniosła, iż sąd wydając orzeczenie nie wziął pod uwagę, iż przyczyna, która stała się podstawą do odmowy przyznania na jej rzecz świadczenia przedemerytalnego jest w istocie od skarżącej niezależna i miała charakter losowy. Skarżąca podniosła także zarzuty pod względem sposobu dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacji materiału dowodowego oraz zarzuciła, iż nie wszystkie zasadnicze dla sprawy okoliczności zostały przez sąd wzięte pod uwagę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasady przyznawania zasiłku dla bezrobotnych zostały określone przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./. Zgodnie z przepisem art. 37j ust. 1 ww. ustawy zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli:
1/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełnia warunki dotyczące okresu uprawniającego do zasiłku, włącznie z okresem zatrudnienia w szczególnych warunkach. Nie ulega również wątpliwości, iż spełnione zostały przesłanki do uzyskania statusu bezrobotnego, co potwierdza treść decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 25 stycznia 2000 r. (...), na mocy której skarżąca uznana została za osobę bezrobotną.
Zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej dotyczą spełnienia przez skarżącą warunku zatrudnienia łącznie przez najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej, jako koniecznej przesłanki nabycia prawa do zasiłku. Zdaniem skarżącej, WSA w Gliwicach błędnie zastosował przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu gdyż nie uwzględnił, iż skarżąca utraciła prawo do zasiłku na skutek czynników od niej niezależnych, związanych z jej chorobą.
Skarżąca zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach błędne zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem ten przepis, stanowiący, że Prezes Krajowego Urzędu Pracy może upoważnić do prowadzenia pośrednictwa pracy lub kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, inne niż urzędy pracy organy, organizacje lub instytucje, w oczywisty sposób nie mógł być zastosowany do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Ze względu na fakt, iż w petitium wniosku skarżąca przywołuje wyłącznie przepis art. 37 ust. 1 ww. ustawy należy stwierdzić, iż podano błędną podstawę skargi kasacyjnej i już z tego powodu skarga powinna zostać oddalona. Sąd nie jest bowiem uprawniony do precyzowania podstaw kasacyjnych, gdyż zgodnie z art. 183 ustawy o p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi /postanowienie NSA z dnia 15 marca 2004 r. 258/04 - Przegląd Podatkowy 2004 nr 7 str. 53; wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., GSK 19/04 - Wokanda 2004 nr 9 str. 34, wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04 - Monitor Prawniczy 2004 nr 9 str. 392/.
Z uzasadnienia przytoczonej skargi kasacyjnej wynika jednak, iż skarżąca zarzuca w istocie naruszenie przepisów art. 37j ust. 1 ww. ustawy.
Skarżąca zamiennie posługuje się w skardze określeniami "zasiłek przedemerytalny" i "świadczenie przedemerytalne", co jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która wyraźnie odróżnia oba te pojęcia i nadaje im różne znaczenie /art. 37j i 37k/; inne też są przesłanki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego i nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Oczywiste jest jednak, że rozpoznawana sprawa jest sprawą o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Niezależnie od powyższych uchybień, które nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego wymaga spełnienia, obok przesłanek wymienionych w art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, również warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w związku z czym, brak legitymizowania się przez skarżącą odpowiednim okresem zatrudnienia, czego skarżąca nie kwestionuje, a tym samym brak prawa do zasiłku, wyłącza możliwość przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Fakt toczącego się postępowania sądowego o stwierdzenie niezdolności do pracy nie ma znaczenia prawnego w sytuacji, gdy jest bezsporne, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepisy określające przesłanki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, w związku z tym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nieuwzględnienia przez Sąd trudnej sytuacji skarżącej są bezpodstawne.
Należy ponadto wskazać, że decyzja organu II instancji - Wojewody Ś. - z dnia 6 lutego 2002 r. została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną. W dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy, art. 37j nie obowiązywał, bowiem z dniem 1 stycznia 2002 r. został skreślony przepisem art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół. /Dz.U. nr 154 poz. 1793/. W sprawie nie ma zastosowania przepis art. 11 ustawy zmieniającej, bowiem nie dotyczy osób, takich jak skarżąca, które przed dniem tym dniem, nie spełniały warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego.
W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, że organ II instancji - Wojewoda Ś. - rozpatrując sprawę na podstawie art. 138 Kpa, nie mógł ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, ale był obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę /zob. np. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87/. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji ma obowiązek wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, szczególnie, jeśli uległ zmianie przepis prawa materialnego wprowadzając nowe przesłanki rozpoznania sprawy. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r., IV SA 1241/93 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 79/. Jednocześnie należy stwierdzić, iż ze względu na fakt, iż niewątpliwe uchybienie, jakie miało miejsce przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji, którego nie wziął pod rozwagę WSA, nie zostało podniesione przez stronę w skardze kasacyjnej, NSA rozpatrujący niniejszą sprawę nie jest jednak uprawniony do uwzględnienia wskazanego uchybienia /art. 183 ustawy o p.p.s.a./.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.