Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004r., sygn. akt II SAB/Lu 14/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Wójta Gminy Wojsławice w przedmiocie wykonania decyzji o nakazaniu przywrócenia do stanu poprzedniego zakłóconych stosunków wodnych, odrzucił skargę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, iż stronami w postępowaniu egzekucyjnym, w którym to trybie toczy się przedmiotowe postępowanie, są wierzyciel i zobowiązany, na którym ciąży wykonanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem obowiązków wynikających z decyzji i postanowień organów administracji i organów gminy jest właściwy do orzekania organ I instancji. Brak jest natomiast podstaw do udziału w tym postępowaniu - jako strony - osób zainteresowanych wykonaniem nałożonego na zobowiązanego obowiązku, w tym przypadku skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270).
Pojęcie interesu prawnego, konstytuujące legitymację materialną skarżącego, należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wówczas, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W sprawie brak jest przepisu, na którym można oprzeć legitymację materialną T. B. w toku postępowania egzekucyjnego.
Skoro, więc skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu egzekucyjnym przymiot strony, skarga na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała odrzuceniu.
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia pełnomocnik T. B. wniósł o jego uchylenie zarzucając, iż zapadło ono z naruszeniem art. 50 ust. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm./.
W uzasadnieniu skargi natomiast podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie, pominął okoliczność, iż spory o przywrócenie stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego, należą do spraw ze stosunków cywilnych, przekazanych do właściwości organów administracyjnych, z mocy art. 36 oraz art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, a obecnie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Podmiotami praw i obowiązków stosunku cywilnoprawnego są strony tego stosunku, a nie organ administracyjny, który go rozstrzyga. Stronami stosunku cywilnoprawnego powstałego w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat (art. 50 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r.) są: właściciel nieruchomości, który zmienił stan wody na swoim gruncie oraz właściciel nieruchomości sąsiedniej, na którą ta zmiana stanu wody wpływa szkodliwie.
Bezczynność wójta gminy Wojsławice dotyczy wykonania decyzji rozstrzygającej spór cywilnoprawny pomiędzy A. i K. S., którzy zakłócili stosunki wodne na swoim gruncie istniejące co najmniej pięć lat, a T. B., właścicielem nieruchomości, na którą ta zmiana wpływa szkodliwie. Cywilnoprawny charakter sprawy przesądza, iż T. B. przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym przymiot wierzyciela. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne jest zaś podstawą jego legitymacji procesowej w postępowaniu egzekucyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało zapatrywanie, iż z uwagi na treść art. 5 i art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm. dalej: ustawa/, stronie uprawnionej z mocy art. 28 i art. 61 § 1 kpa do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lub stwierdzenia w drodze decyzji określonego obowiązku przez inny podmiot tego postępowania nie służy po wydaniu ostatecznej decyzji w tej sprawie legitymacja do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia określonego obowiązku. Konsekwencją powyższej okoliczności jest to, iż skarżący będący stroną w postępowaniu administracyjnym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym /wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r. IV SAB 175/00, Lex nr 55781, podobnie NSA w: wyroku z dnia 15 stycznia 2001r., IV SAB 189/00, Lex nr 75547, postanowieniu z dnia 15 marca 1999r., IV SAB 168/98, Lex nr 48243, wyroku z dnia 3 grudnia 1997r., I SA/Lu 1214/96, Lex nr 31859/.
Przepis art. 6 § 1 a ustawy jednakże stanowi, iż na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w świetle art. 6 § 1 a ustawy niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wniesiona na zasadzie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobę trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym.
Z przepisu art. 6 § 1 a ustawy – stwierdził dalej Sąd – płyną dwie istotne konkluzje. Pierwsza, że wprowadzono szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, druga, że rozszerzono krąg uprawnionych do udziału w nim osób. W tej sytuacji małżonkom /.../ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym /egzekucyjnym/ i sądowoadministracyjnym, ponieważ przysługuje im prawo domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. Powinni jednak uczynić to na drodze postępowania administracyjnego /egzekucyjnego/, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia, czyli /.../. Dopiero na jego postanowienie oddalające skargę przewidziano skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. /.../ ten Sąd będzie właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia oddalające skargi opisane w art. 6 § 1 a ustawy /ewentualnie na bezczynność organów wyższego stopnia w tej materii/ /postanowienie z dnia 30 czerwca 2003r., II SAB/Ka 138/2002, ONSA 2004/2, poz. 81/.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko, które nie straciło aktualności jako że w miejsce stosownych postanowień ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym weszły unormowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /art. 3 § 2 /. Przymiot strony przysługiwał więc będzie i skarżącemu T. B..
Organ wyższego stopnia rozpatrujący skargę na bezczynność wierzyciela powinien w razie jej uwzględnienia wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także zarządzić podjęcie środków zapobiegających bezczynności wierzyciela w przyszłości /art. 37 § 2 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.
Wynika stąd możliwość kwestionowania nie tylko bezczynności organu wyższego stopnia, ale i wierzyciela nie reagującego na postanowienie tego organu. Postanowienie Sądu I instancji jednakże, jak i akta sprawy nie zawierają w tym względzie ustaleń pozwalających ocenić czy skarga T. B. jest skargą wniesioną z pominięciem drogi określonej przepisem art. 6 § 1 a ustawy / w takim razie przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną/, czy też skargą na bezczynność wierzyciela utrzymującą się mimo reakcji organu wyższego stopnia.
Z tych względów skarga podlegała uwzględnieniu wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
H.B. 8.08.2005r.