Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r./I SA 3033/02/ oddalił skargę Jędrzeja A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 października 2002 r.(...) w przedmiocie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że J. A. wystąpił w dniu 27 grudnia 2000 r. o nadanie mu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/. W dniu 30 października 2001 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne dotyczące wniosku, które zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie tej opinii Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z dnia 8 marca 2002 r. (...) odmówił nadania J. A. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Jędrzej A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ponownym postępowaniu kwalifikacyjnym dokonano analizy przedłożonych dokumentów i stwierdzono, że wykonywane czynności w okresie od 10 listopada 1984 r. do 30 września 1990 r. oraz do 1 października 1990 r. do 10 kwietnia 1991 r. nie kwalifikują się do uznania ich za działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, w świetle par. 32 ust. 3 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Udokumentowana działalność zawodowa wykonywana przez J. A. we wskazanym okresie dotyczyła jedynie czynności administracyjnych. Z uwagi na zapis par. 32 ust. 4 regulaminu działania PKK, który wymaga udokumentowanej realizacji co najmniej 5 czynności z wymienionych 8 czynności składających się na zarządzanie nieruchomościami, doświadczenie zawodowe wnioskodawcy nie zostało uznane za praktykę zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. W tej sytuacji PKK stwierdziła, że J. A. nie udokumentował praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami wymaganym w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. w okresie przekraczającym 5 lat przed dniem 1 stycznia 2000 r. a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 30 października 2002 r. (...) utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 8 marca 2002 r.
W skardze na tę decyzję J. A. zarzucił, że w trakcie rozpatrywania jego wniosku naruszono przepisy Kpa dotyczące terminów załatwiania spraw. Podniósł, że zarzut iż wykonywane przez niego czynności związane z zarządzaniem w latach 1984 -1991 nie wypełniały treści ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi nie do końca uprawniona interpretacje, bo warunki działania zarządców nieruchomości w tym czasie były inne niż pod koniec lat 90-tych. Dodatkowym argumentem jest tez wykonywana przez niego aktualnie praca, od 1989 r. jest zatrudniony w banku jako doradca klienta, zarządza finansami wielu osób, wykonując w odniesieniu do finansów czynności, które wykonuje się także do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezes podniósł, że z wydanych decyzji wynika że skarżący nie legitymuje się wymaganym okresem wykonywania czynności zawodowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, który dawałby możliwość nadania licencji zawodowej w szczególnym trybie.
Oddalając skargę Sąd stwierdził, że w sprawie nie stwierdzono istnienia żadnej z przesłanek mogących prowadzić, zgodnie z art. 145 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uwzględnienia skargi. W postępowaniu zakończonym zaskarżona decyzja prawidłowo oceniono całokształt materiału dowodowego i w oparciu o te ustalenia zastosowano przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Chociaż obie decyzje zawierają w uzasadnieniach odniesienie do par. 32 ust. 4 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, to przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia i miał jedynie pomocnicze znaczenie w postępowaniu kwalifikacyjnym poprzez ujednolicenie kryteriów przy badaniu spełnienia ustawowych wymogów nadania licencji zawodowej. Sąd przytoczył treść art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że zasadnie przyjęto w zaskarżonych decyzjach, że osoby ubiegające się o licencję zawodową w szczególnym trybie winny wykazać się wykonywaniem przez przyjęty w ustawie okres czasu działalności odpowiadającej zdefiniowanemu w pow. ustawie zarządzaniu nieruchomością. Prawidłowo w świetle materiału dowodowego uznano, że wnioskodawca nie wykazał, że przez okres dłuższy niż 5 lat przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywała działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami w rozumieniu powołanej ustawy.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono ponadto, że pozostałe zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione a skarżący nie wykazał, by rozpatrzenie jego wniosku z naruszeniem terminów określonych w Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także charakter obecnie wykonywanej pracy nie mógł być przez Sąd brany pod uwagę przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik J. A. zaskarżył wskazany wyrok. W skardze kasacyjnej wnosił o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzucił: 1/naruszenie prawa materialnego - art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że udokumentowana działalność zawodowa J. A. nie jest działalnością w zakresie zarządzania nieruchomościami, zdefiniowaną w tym przepisie, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że J. A. nie spełnia przesłanek do zwolnienia go z obowiązku odbycia praktyki zawodowej oraz z obowiązku złożenia egzaminu, 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo istnienia podstaw po temu tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy a polegającego na błędnym uznaniu, że materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i nie naruszono art. 7, 77 i 80 Kpa, art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu... poprzez wadliwe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy i podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono, udokumentowany w trakcie postępowania, zakres czynności wykonywanych w ramach pracy zawodowej J. A. w Biurze Projektów i Usług Inżynierskich Spółdzielni Pracy w P. na stanowisku specjalisty do spraw pracowniczych i administracyjnych, okres wykonywania tej pracy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną J. A. wykonywał w okresie od 10 listopada 1984 r. do 30 kwietnia 1991 r. obowiązki zarządcy nieruchomości związane z utrzymywaniem nieruchomości w stanie niepogorszonym, czynności związane z bieżącą eksploatacją nieruchomości oraz czynności formalne z tym związane i przedłożył posiadane dokumenty. Tym samym spełniał warunki określone w art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymogi wynikające z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r.
W świetle dokumentacji zawartej w aktach sprawy ustalenia Sądu I instancji były nieprawidłowe i naruszały powołane przepisy prawa materialnego. Sąd wadliwie uznał, że odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przepisów regulaminu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Ponadto uzasadnienie wyroku jest ogólnikowe, nie zawiera wskazania dlaczego J. A. nie wykazał prowadzenia działalności związanej z zarządzaniem nieruchomościami. Naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane jest także z niestwierdzeniem przez Sąd istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji uwagi na naruszenie prawa materialnego i naruszenia procedury administracyjnej - art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, bo wbrew dokumentom stwierdzono, że skarżący nie spełnia wymogów do nadania mu licencji zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty przedłożone przez skarżącego w związku z ubieganiem się o licencję w zakresie zarządzania nieruchomościami. Wśród tych dokumentów jest też dokument z dnia 5 stycznia 1985 r., powoływany również w skardze kasacyjnej, dotyczący "Zakresu czynności kol. mgr Jędrzeja A., specjalisty ds. Pracowniczych i Administracyjnych", wydany przez Biuro Projektów i Usług Inżynierskich Spółdzielnia Pracy w P. Zawarte w nim informacje o zakresie obowiązków J. A. związanych z "administrowaniem lokalami Spółdzielni" a konkretnie nieruchomością przy ul. G. 81 w P., nie były analizowane na żadnym z etapów postępowania administracyjnego i w postępowaniu sądowym w nawiązaniu do przepisu art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z protokółów Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej wynika, że praktycznie do czynności z zakresu zarządu nieruchomościami zaliczono tylko wykonywane przez niego czynności administracyjne w myśl postanowień par. 32 ust. 4 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Ustalenia dokonane w myśl postanowienia tego paragrafu regulaminu stały się, jak wynika z uzasadnień obu decyzji, podstawą negatywnej opinii Komisji a w konsekwencji podstawą rozstrzygnięcia orzekającego o odmowie nadania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pełna treść powołanego postanowienia regulaminu, będącego aktem wewnętrznym i niepublikowanym, nie została przytoczona w aktach sprawy i nie odnoszono jej do rozwiązań ustawowych, mających zasadnicze znaczenie. Pojęcie zarządzania nieruchomością ma treść ustawową. Z przepisu art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wynika, że zarządzanie nieruchomością w rozumieniu ustawy, polega na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. W wyniku późniejszej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., zakres pojęcia zarządzania nieruchomością został zmieniony /obecnie zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. W myśl ust. 3 art. 185 przed i po nowelizacji zakres obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością.
W sytuacji gdy nie wyjaśniono, w oparciu o powołany przepis ustawy i przedstawione dokumenty sytuacji J. A. ustalenie, że powołany przepis został prawidłowo zastosowany i stwierdzono, że odwołanie się w treści uzasadnienia obu decyzji wyłącznie do postanowienia par. 32 niepublikowanego, wewnętrznego regulaminu Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej nie stanowiło istotnego naruszenia prawa - zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne. W świetle przepisu art. 191 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną jest podstawą decyzji właściwego organu odmawiającej nadania licencji zawodowej. Nie zwalnia to jednak tego organu od wnikliwej analizy tego wyniku w nawiązaniu do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie protokoły Komisji zawierają kategoryczne wnioski mające uzasadniać negatywną ocenę przedstawionych przez skarżącego dokumentów oraz negatywną ocenę wykonywanych przez niego w toku pracy zawodowej poszczególnych czynności związanych z zarządzaniem nieruchomością w nawiązaniu do par. 32 wewnętrznego regulaminu. Nie ma w nich jednak ustaleń które pozwoliłyby m.in. powołany dokument określający zakres czynności wykonywanych przez J. A. w toku pracy zawodowej ocenić na gruncie przepisów ustawowych, określających treść pojęcia "zarządzanie nieruchomością".
Wadliwa, ogólnikowa ocena materiału dowodowego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji prowadziła w konsekwencji do przedwczesnego, a zatem również naruszającego prawo, ustalenia że przepisy materialnoprawne - art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 6 poz. 70/ zostały prawidłowo zastosowane.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 1 /w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.