Uzasadnienie
Ryszard P. raportem z dnia 19 listopada 2001 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Z. o zwolnienie go ze służby z dniem 30 stycznia 2002 r. Rozkazem personalnym z dnia 20 listopada 2001 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /t.j. Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm./ został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 stycznia 2002 r. W dniu 27 listopada 2001 r. Ryszard P. złożył odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 20 listopada 2001 r., a w dniu 27 listopada 2001 r. złożył pismo, w którym wycofał żądanie zwolnienia oświadczając, że w dalszym ciągu chce pracować w Policji. Komendant Miejskiej Policji w Z. stosownie do art. 105 par. 2 Kpa sprzeciwił się umorzeniu postępowania.
Komendant Wojewódzkiej Policji w L. - Rozkazem Personalnym z dnia 27 grudnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w Z. Komendant Wojewódzki Policji w L. podniósł, że cofnięcie wniosku o zwolnienie ze Służby Więziennej należy rozpatrywać jako oświadczenie woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Odwołanie oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata, że mógł on skutecznie zapoznać się z jego treścią i doszło jednocześnie z oświadczeniem woli złożonym przez stronę w zakresie zwolnienia ze służby. Oświadczenie woli winno być rozpoznawane pod kątem wad określonych w art. 82-88 Kc. W związku ze złożonym żądaniem zwolnienia ze służby, stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy o Policji Komendant Miejski Policji miał obowiązek zwolnić skarżącego ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie po rozpoznaniu skargi Ryszarda P. wyrokiem z dnia 4 lipca 2003 r. uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Zdaniem sądu wydany rozkaz personalny przez Komendanta Wojewódzkiego Policji narusza prawo. Sąd podał, że zgłoszenie żądania wystąpienia ze służby nie jest jednolicie rozstrzygnięte w orzecznictwie. Natomiast sąd orzekający nie podziela poglądu, iż zgłoszenie wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli do którego zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawną, a ustawa o Policji nie zawiera przepisu odsyłającego w kwestiach przez nią nieuregulowanych do przepisów Kodeksu cywilnego bądź Kodeksu pracy. Przesłanką zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, musi być poprzedzone zgłoszeniem przez niego pisemnego żądania zwolnienia. Ponieważ, jak podnosi sąd, żaden z przepisów ustawy nie zabrania cofnięcia takiego żądania, to policjant uprawniony jest je cofnąć. Ryszard Puchacz cofnął żądanie zwolnienia ze służby, a zatem brak przesłanek z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji do zwolnienia go ze służby, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/, złożył Komendant Wojewódzki Policji w L. zarzucając - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 4l ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 328 par. 1 Kpc. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W skardze kasacyjnej podano, że Sąd nie wskazał jaki przepis prawa materialnego i formalnego został naruszony przez Wojewódzkiego Komendanta Policji w Lublinie, a winien to uczynić stosownie do art. 328 par. 2 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA. Art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm./ stanowi, iż policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a zatem organ musi zwolnić policjanta w tym terminie. Przepisy ustawy nie regulują problematyki cofnięcia złożonego oświadczenia, ani nie regulują czy w przypadku cofnięcia przez policjanta swojego oświadczenia o wystąpieniu ze służby organ na to cofnięcie musi wyrazić zgodę. W skardze powołano szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z których wynika, że oświadczenie woli policjanta należy rozpatrywać w świetle uregulowań w tym zakresie w prawie cywilnym. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa - art. 2 Konstytucji - jest, aby w takim samym stanie faktycznym i prawnym były rozstrzygnięcia krańcowo sprzeczne. Stanowisko sądu orzekające w tej sprawie nie jest zdaniem skargi kasacyjnej trafne i rażąco narusza prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W przepisie art. 4l ust. 3 ustawy o Policji /Dz.U. 2000 nr 101 poz. 1092 ze zm./ uregulowane zostało prawo policjanta domagania się zwolnienia ze służby w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia stosownego żądania przez policjanta. W świetle tego przepisu organ nie może odmówić zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jeżeli zgłosi on żądanie w tym przedmiocie i jedynie dla organu został ustalony termin do załatwienia żądania. Termin ten jak podniósł w glosie do wyroku sądu z dnia 14 grudnia 2000 r. II SA/Lu 71/00 prof. A. Zieliński stwarza możliwość zapewnienia organowi znalezienie następcy na miejsce funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Bieg 3-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy rozpoczyna się od dnia doręczenia przez funkcjonariusza właściwemu komendantowi żądania zwolnienia ze służby.
Służbowy stosunek pracy policjanta powstaje w drodze mianowania wyłącznie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby w policji. Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczenia woli, w służbowych stosunkach pracy. Powstaje zatem pytanie czy i w jakim zakresie mają zastosowanie przepisy ogólne Kodeksu cywilnego w zakresie uregulowań dotyczących oświadczenia woli do stosunków wynikających z ustawy o Policji.
W literaturze jak i w glosach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się taką możliwość /patrz glosa do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r. II SA 399/95 - Prokuratura i Prawo 1997 nr 1 str. 105 oraz glosa prof. A. Zielińskiego do wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r. II SA/Lu 71/00 - OSP 2002 z. 4 poz. 51/. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach odnosił się już do kodeksu cywilnego np. do art. 46 par. 1 Kc określającego pojęcia nieruchomości, a zatem stosowanie per analogia przepisów części ogólnej Kodeksu cywilnego nie jest nowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczenia woli w służbowych stosunkach pracy, to należy w drodze analogii stosować uregulowania zawarte w tym zakresie w części ogólnej Kodeksu cywilnego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do powstania takiej sytuacji, że funkcjonariusz mógłby aż do zakończenia postępowania administracyjnego cofnąć zgłoszone żądanie o wystąpieniu ze służby, a organ nie mógłby podjąć czynności związanych z zawarciem nowego stosunku służbowego. W konsekwencji prowadziłoby to do aprobaty, że funkcjonariusz może w toku tego postępowania składać żądanie zwolnienia i je cofać. Stanowisko takie nie jest do przyjęcia. Złożenie oświadczenia woli, co do zgłoszenia wystąpienia ze służby podlega per analogia przepisom Kodeksu cywilnego.
Dlatego w sprawach oświadczeń woli, ma zastosowanie art. 61 Kc, zgodnie z którym to przepisem oświadczenie woli adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z tą chwilą, gdy doszło do adresata, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. W myśl tego przepisu, który ma zastosowanie w służbowych stosunkach pracy odwołanie pierwotnego żądania /zwolnienia ze służby/ jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Jeżeli zaś chodzi o cofnięcie przez policjanta zgłoszenia o wystąpieniu ze służby i uchylenia się od skutków oświadczenia woli, to w tym zakresie jest pełna regulacja w części ogólnej Kodeksu cywilnego. Przepisy Kodeksu cywilnego zapewniają gwarancję ochrony funkcjonariusza, jeżeli oświadczenie jego o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami.
Odnosząc powyższe ustalenia do sprawy rozpoznawanej, należy mieć na uwadze, że Ryszard P. złożył żądanie zwolnienia go ze służby w dniu 19 listopada 2001 r. i żądanie jego w tym samym dniu dotarło do Komendanta. Komendant zatem mógł już w dniu 20 listopada 2001 r. podjąć decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji funkcjonariusza, składającego żądanie. Następnie Ryszard P. w dniu 28 listopada 2001 r. złożył oświadczenie, że "wycofuje żądanie zwolnienia". Porównując daty złożenia żądania oraz cofnięcia złożonego żądania ze służby, doszło ono do wiadomości Komendanta już po wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby, a nie w tym samym czasie, co złożone żądanie o zwolnieniu. W sprawie zatem nie może mieć zastosowania art. 61 Kc i jest ono bezskuteczne. W sprawach odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczeń woli zawarte w art. 82-88, ze skutkiem nawet dokonania takiej oceny przez sąd powszechny.
Z charakteru przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby ustawodawca zamierzał zastosować w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji konstrukcję prawną odmienną od konstrukcji powszechnie przyjętej dla oceny ważności i skuteczności oświadczeń woli w stosunkach pracy składanych pracodawcy przez pracownika. W stosunkach tych nie można dowolnie, bez zgody adresata cofnąć złożonego oświadczenia woli.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dezaktualizacja złożonego przez Ryszarda P. oświadczenia zawierającego żądanie zwolnienia ze służby, może nastąpić po skutecznym odwołaniu tego oświadczenia, a więc przed lub w chwili kiedy adresat /komendant/ przyjął do wiadomości oświadczenie żądania zwolnienia ze służby jak i po uzyskaniu zgody adresata na cofnięcie oświadczenia, jak również po uchyleniu się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli.
Cofnięcie żądania zwolnienia ze służby w policji nie wywołuje skutków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.