Uzasadnienie
OSK 1928/04
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę E. S. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 września 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia 30 czerwca 2003 r. w części dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę, udzielonego K. i W. K. co do przeznaczenia funkcji parteru budynku na usługi gastronomiczne w zakresie imprez okolicznościowych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 12 sierpnia 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia K. i W. K. na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z trzema lokalami handlowo-usługowymi na parterze w Mielcu przy ul. [...]. K. i W. K. wystąpili o zmianę projektu budowlanego zaznaczając, że chodzi także o zmianę przeznaczenia części parterowej budynku z handlowej na gastronomiczną oraz przedłożyli projekt zmiany konstrukcji dachu i budowy wiatrołapu. Wydając decyzję o zmianie pozwolenia na budowę organy przyjęły, iż dopuszczalna jest zmiana przeznaczenia parteru z działalności handlowej na gastronomiczną, powołując się na pismo Prezydenta Miasta Mielca z dnia 8 maja 2003 r., w którym stwierdzono, że dopuszczalne jest prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej na działce inwestorów. W ocenie Sądu decyzja w tym zakresie jest przedwczesna. Zmiana pozwolenia na budowę musi być bowiem zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, musi uwzględniać bowiem obowiązek określony w art. 35 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ zmieniający pozwolenie na budowę nie może go zmienić, jeżeli uległ zmianie plan zagospodarowania przestrzennego oraz gdy zmiana pozwolenia na budowę stanowiłaby zmianę rodzaju inwestycji, co do której to zmiany brak jest rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zmiana udzielonego pozwolenia na budowę w części dotyczącej zmiany funkcji parteru budynku (z handlowej na gastronomiczną) wymagała rozstrzygnięcia przez organ właściwy do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w drodze decyzji administracyjnej co do zgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcia tego nie może zastąpić pismo Prezydenta Miasta Mielca z dnia 8 maja 2003 r. Skarżący podnosili zarzut, że inwestycja jest zlokalizowana na terenie, co do którego w planie przyjęto, iż "w obrębie zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się funkcję usługową, handel detaliczny oraz inną usługę nieuciążliwą o charakterze prac domowych (lekarz, fryzjer, szewc itp.)". Zachodzą wątpliwości, czy usługi gastronomiczne mieszczą się w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 1999 r., nie odnosił się do części tekstowej planu. W konkluzji Sąd stwierdził, iż w przypadku, gdy zamiar dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakich mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, wiążący się ze zmianą funkcji części budynku, która to zmiana funkcji nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego budzi istotne wątpliwości co do zgodności zmiany takiej funkcji z ustaleniami tego planu, wymaga uprzedniego wydania decyzji przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w takim przypadku organ właściwy do zmiany pozwolenia na budowę powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia dopuszczalności zamierzonej przez inwestorów działalności w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to kwestię organ właściwy do spraw zagospodarowania przestrzennego powinien rozstrzygnąć decyzją administracyjną a nie pismem.
W skardze kasacyjnej K. i W. K. podnieśli zarzuty naruszenia art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 106 § 3 i art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zasadniczy zarzut sprowadza się do tego, że skoro w decyzji z dnia 10 lutego 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydane zostało pozwolenie na budowę, przyjęto, że na parterze budynku będzie prowadzona działalność handlowo-usługowa, to prowadzenie usług gastronomicznych zamiast działalności handlowej nie wykracza poza ustalenia tej decyzji. Potwierdzeniem tego jest pismo prezydenta Miasta Mielca z dnia 8 maja 2003 r. Nawet gdyby przyjąć, że potrzebne było ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii, to pismo Prezydenta Miasta Mielca z dnia 8 maja 2003 r. ma konieczne cechy decyzji administracyjnej, gdyż jako organ właściwy rozstrzygnął, że działalność gastronomiczna może być prowadzona w tym budynku zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Wskazując takie podstawy kasacyjne K. i W. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł skarżący, w której wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego jest uzasadniony. Istota problemu sprowadza się do oceny, czy w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dopuszczalne było uzależnienie wydania takiej decyzji od uprzedniego uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało przyjęte stanowisko, że jeżeli w sprawie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, która ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku, występują wątpliwości co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to postępowanie w takiej sprawie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ konieczne jest wydanie przez inny właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozstrzygającej o tym, czy zmiana taka jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy uznać za wadliwe.
Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w tej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 12 sierpnia 1999 r. po przedłożeniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 lutego 1999 r. dla planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 3 lokalami handlowo-usługowymi na parterze. Zarówno pozwolenie na budowę, jak i zmiana pozwolenia na budowę z uwagi na istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, odnosi się do tej samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli inwestor występuje o zmianę pozwolenia na budowę, to konieczna jest ocena w tym postępowaniu, czy zmiana ta jest zgodna z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie, że wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę jest niezgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło prowadzić do wydania decyzji odmawiającej zmiany pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), a nie do zawieszenia postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę. W takim przypadku przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma zastosowania. Rozstrzyganie bowiem o tym, czy określone zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Jeżeli inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ubiega się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zmianę takiej decyzji, nie można przyjąć, że załatwienie sprawy zależy od przedłożenia kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co do zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może być rozumiane w ten sposób, iż w razie wątpliwości tego organu co do zgodności zamierzenia budowlanego z planem lub ustaleniami decyzji o warunkach, konieczne jest przedłożenie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od woli inwestora zależy to, czy zamierza ubiegać się o pozwolenie na budowę lub zmianę pozwolenia na budowę w oparciu o określoną decyzję o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania, i to na innej podstawie prawnej, może wchodzić w rachubę wówczas, gdy inwestor w toku postępowania o zmianę pozwolenia na budowę wystąpi o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu dla zmienionego zamierzenia inwestycyjnego.
Nie zostało również przekonująco uzasadnione stanowisko Sądu I instancji co do tego, że zmiana udzielonego pozwolenia na budowę w części dotyczącej zmiany funkcji parteru wznoszonego budynku wymagała rozstrzygnięcia przez organ uprawniony do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zgodności takiego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując takiej oceny pominięto całkowicie treść decyzji z dnia 10 lutego 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powoływał się inwestor, a w której to decyzji ustalono warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z trzema lokalami handlowo-usługowymi na parterze. Oznacza to dopuszczalność prowadzenia działalności handlowej lub usługowej, przy czym niewątpliwie działalnością usługową jest działalność gastronomiczna. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może determinować rodzaju działalności usługowej, którą zamierza prowadzić inwestor czy też sposobu prowadzenia tej działalności, jeżeli nie ma to wyraźnego oparcia w planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie Sąd przytoczył ustalenia planu, według których "w obrębie zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się funkcję usługową, handel detaliczny oraz inną usługę nieuciążliwą o charakterze cichych prac domowych (lekarz, fryzjer, szewc itp.)" oraz to, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie został przywołany ten fragment ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to wystarczające do stwierdzenia, iż zamiar inwestora co do zmiany przeznaczenia parteru budynku na działalność gastronomiczną jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro w decyzji tej ustalono warunki na budowę budynku z pomieszczeniami na parterze przeznaczonymi na działalność handlowo-usługową, zaś plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza funkcję usługową w obrębie zabudowy mieszkaniowej. Problem w tej sprawie, której przedmiotem jest zmiana pozwolenia na budowę, sprowadzał się bardziej do tego, czy projektowana przez inwestora zmiana przeznaczenia parteru budynku nie narusza innych wymagań stawianych inwestorowi, określonych w Prawie budowlanym, a w szczególności, czy poszanowane będą uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu.
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 36a Prawa budowlanego należało uznać za uzasadniony. Tym samym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie można natomiast podzielić zarzutu co do naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze, przepis ten pozwala sądowi przeprowadzić dowód z dokumentu, który nie był objęty postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Pismo Prezydenta Miasta Mielca z dnia 8 maja 2003 r. było zaś jednym z dokumentów, który był oceniany w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, sąd również dokonał oceny znaczenia tego pisma, przyjmując trafnie, iż w żadnym razie nie może być ono traktowane jako decyzja administracyjna i to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści tego pisma wynika jedynie informacja co do treści planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru objętego tym planem.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że w razie uwzględnienia skargi w taki sposób, iż uchylona zostanie decyzja w części, konieczne jest odniesienie się przez sąd administracyjny do skargi w zakresie w jakim skarga ta nie została uwzględniona.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego E. S. na rzecz wnoszących skargę kasacyjną.