Uzasadnienie
OSK 388/04
Wojewoda K. ostateczną decyzją z dnia 28 października 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Turystyczne "Ł." w K. prawa wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa o pow. 0,9817 ha w K. przy ul. S. 78 oznaczonego m.in. jako działka nr 65/10 odpowiadająca części działki hip. 3.
Na skutek wniosku o wznowienie postępowania, opartego o art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, złożonego w dniu 3 lipca 2001 r. przez Wojciecha L., następcę prawnego byłej właścicielki, Wojewoda Ś. decyzją z dnia 14 września 2001 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że następcy prawni byłej właścicielki nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Stąd decyzja o uwłaszczeniu nie naruszała praw osób trzecich. Ponadto ani W. L., ani pozostali spadkobiercy, nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym na prawach strony. Z tego względu nie przysługuje im prawo wystąpienia z wnioskiem o wznowienie.
W wyniku odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. (...) uchylił w całości orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek złożony w terminie przez stronę podlega rozpoznaniu. Dlatego organ winien w drodze postanowienia wznowić postępowanie i rozważyć, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony z uwagi na treść art. 28 Kpa. Następnie winien ustalić, czy zachodzą przesłanki z art. 145 par. 1 Kpa i w razie ich wystąpienia wydać decyzję z art. 151 Kpa. Jeżeli zaś wniosku nie złożyła strona lub został on złożony z uchybieniem terminu - organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia w trybie art. 149 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił też, że W. L. złożył wniosek o zwrot w dniu 20 marca 2000 r., a wniosek o wznowienie 3 lipca 2001 r. Wskazał, że organ pierwszej instancji pominął osoby, które poza W. L. złożyły wniosek o zwrot nieruchomości.
Powyższą decyzję zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Turystyczne "Ł." sp. zoo podnosząc, że W. L. i pozostali spadkobiercy nie byli stroną postępowania uwłaszczeniowego. Przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dla byłych właścicieli i ich następców prawnych nie może bowiem wynikać z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż stroną tą mogło być tylko przedsiębiorstwo państwowe.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r. I SA 484/02 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na rzecz Przedsiębiorstwa Turystycznego "Ł." 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ grunty stanowiące własność państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny. Stronami postępowania uwłaszczeniowego są więc właściciel gruntu czyli Skarb Państwa lub gmina oraz te podmioty, którym w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu. Prawo takie przysługiwało Przedsiębiorstwu Turystycznemu na podstawie decyzji z dnia 26 marca 1976 r. o przekazaniu w zarząd przedmiotowej nieruchomości. Było ono ujawnione w księdze wieczystej, Natomiast następcy prawni Barbary L. nie wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 28 października 1993 r., tj. przed dniem wydania przez wojewodę decyzji w przedmiocie uwłaszczenia nieruchomości. Tylko fakt złożenia wniosku dawałby im status strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości. Brak przymiotu strony uzasadniał odmowę wznowienia postępowania stosownie do treści art. 147 Kpa.
W skardze kasacyjnej, złożonej 30 marca 2004 r. w trybie art. 101 przepisów wprowadzających Prawo o ustroju sądów administracyjnych i prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, W. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił wyrokowi obrazę art. 28 Kpa w związku z art. 148 Kpa i 145 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 136 ust. 3 i 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 2001 r. o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne przyjęcie, że W. L. nie służy przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnymi decyzjami Wojewody K. z dnia 28 października 1993 i 19 stycznia 1994 r. w przedmiocie tzw. uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Turystycznego "Ł.", bowiem przed datami tych decyzji nie złożył on wniosku o zwrot objętych tymi decyzjami nieruchomości, zbędnych na cele na które nastąpiło ich uwłaszczenie i tzw. wywłaszczenie. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z tezą 7 i 8 uzasadnienia uchwały Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2002 r. III ZP 1/99 - OSNAP 2000 nr 8 poz. 294, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem decydować o możliwości urzeczywistnienia przez poprzedniego właściciela materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli roszczenie to jest zasadne z uwagi na to, że najpóźniej w dacie 5 grudnia 1990 r. istniały przesłanki do zwrotu określone w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Osobie, której służy roszczenie domagania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wykorzystanej na cel inwestycyjny przysługuje prawo strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nabycia takiej nieruchomości w wieczyste użytkowanie przez państwową osobę prawną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Turystyczne "Ł." wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazało przy tym, że powołane w skardze przepisy Kpa nie zostały wymienione w art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jako mające odpowiednie zastosowanie przed tym sądem. Nie mogły być zatem naruszone przez sąd. Natomiast powołane przepisy prawa materialnego nie uzasadniają słuszności skargi. Przedsiębiorstwo podkreśliło też, że pełnomocnik skarżącego błędnie cytuje uzasadnienie uchwały Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, pomijając konkluzję zawartą w pkt 8 uzasadnienia. Uważa, że ponieważ skarżący nie może uzyskać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przeto nie miał interesu prawnego w sprawie o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. nie przysługuje mu bowiem roszczenie o zwrot.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył że:
Skarga ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ grunty stanowiące własność Skarbu państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/ z wyłączeniem gruntów Państwowego funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Przytoczony wyżej przepis dotyczy tzw. postępowania uwłaszczeniowego. Słuszny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku zawęził krąg osób, którym służy prawo strony jedynie do aktualnego właściciela nieruchomości tj. Skarbu Państwa lub gminy, przedsiębiorstwa starającego się o uwłaszczenie oraz tych byłych właścicieli i ich następców, którzy przed dniem wydania decyzji o uwłaszczeniu wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czym naruszył art. 28 Kpa. Powołany przepis art. 2 ust. 1 ustawy mówi bowiem o osobach trzecich, którym służą pewne prawa do nieruchomości. Jedną z takiej kategorii osób są byli właściciele i ich następcy prawni, którym początkowo zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ a następnie na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ przysługiwał wniosek o zwrot nieruchomości. Co prawda art. 229 tej ostatniej ustawy przewidywał, że roszczenie takie nie przysługiwało, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Treść art. 229 wyraźnie podkreśla jednak znaczenie tzw. postępowania uwłaszczeniowego dla późniejszej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel określony w wywłaszczeniu. Nie wyłącza natomiast byłego właściciela i jego następców z grona tzw. osób trzecich, którym służyły określone prawa do nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają charakter odrębny. To właśnie pierwsze z nich może rzutować na wynik drugiego, czyniąc zwrot nieruchomości niemożliwym do przeprowadzenia. Dlatego też, jak wskazał NSA w wyroku z 10 października 2001 r. I SA 2394/99, złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Nie oznacza to jednak pozbawienia podmiotów, które takiego wniosku nie złożyły przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, przymiotu strony.
Stąd w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano prawo byłego właściciela do udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym w charakterze strony, a także prawo inicjowania postępowań nadzwyczajnych w odniesieniu do decyzji wydanych w postępowaniu uwłaszczeniowym. I tak w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. IV SA 2520/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości, przyznaje byłemu właścicielowi prawo ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślił przy tym, że jest to prawo majątkowe, które powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w tym przepisie, a więc w chwili kiedy nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia i prawo to przysługuje byłemu właścicielowi bez względu na to, kiedy zgłasza roszczenie oparte o to prawo. W konsekwencji zauważył, iż skoro postępowanie uwłaszczeniowe może prowadzić do naruszenia prawa byłego właściciela nieruchomości, to dotyczy ono interesów byłego właściciela w nie mniejszym stopniu niż interesów jednostki uwłaszczonej.
Podobne stanowisko zajęto w uchwale składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/00 - OSNP 2000 nr 8 poz. 294. Teza jej odnosiła się co prawda do sytuacji, kiedy w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość była zbędna na cel określony w wywłaszczeniu a uprawniony złożył wniosek o zwrot. Wówczas, zdaniem Sądu, grunty takie nie mogły stać się przedmiotem uwłaszczenia. Jednocześnie jednak w uchwale wskazano na możliwe zależności między postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem o zwrot. Podkreślono, że prawo byłego właściciela żądania zwrotu nieruchomości nie może być oceniane w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania /teza 2/. Jak wskazał wyraźnie SN w tezie 7 nie oznacza to jednak, że uprawnienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego mogą być pomijane w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jest on stroną tego postępowania, gdyż dotyczy ono niewątpliwie jego interesu prawnego Stąd powinien być zawiadamiany o takim postępowaniu i może brać w nim udział. Materialnoprawną podstawą statusu strony jest art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy zmieniającej w związku z art. 28 Kpa. "Okoliczność, że w tym postępowaniu nie orzeka się o zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być podstawą odmawiania statusu strony tego postępowania osobie, która rości sobie prawo do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, bowiem postępowanie to dotyczy w tym właśnie zakresie jej interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa." /teza 7./ Rozpatrywanie aspektu czasowego w tezie 8 uchwały nie rzutowało natomiast na krąg stron postępowania, tylko na ewentualny wynik postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości.
Odmawiając W. L. statusu strony Naczelny Sąd Administracyjny naruszył więc art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej w związku z art. 28 Kpa i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie naruszył on natomiast art. 200 ust. 1 i 4 tej ostatniej ustawy, gdyż postępowanie uwłaszczeniowe było już zakończone decyzją ostateczną przed wejściem tego aktu w życie.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i par. 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.