Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lutego 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1590/2001 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. SKO decyzją z [...] kwietnia 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania S. M. W.-P. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] marca 2001 r. zezwalającą firmie E. - M. K. na przesadzenie i wycinkę drzew i krzewów na nieruchomości położonej przy ul. [...] róg ul. [...] we Wrocławiu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej SKO uznało, iż odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji S. M., jako użytkownik wieczysty jest stroną postępowania, w którym wydano decyzję bez jej udziału.
Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stwarza odnośnie drzew wyjątku od zasady superficies solo cedit a wynika to z literalnego brzmienia art. 235 § l kc gdzie statusu części składowej nieruchomości pozbawiono jedynie "budynki i inne urządzenia". Zgodnie z art. 48 kc drzewa znajdujące się na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste należy uznać za jej część składową, objętą skutecznym upoważnieniem do wyłącznego korzystania, przysługującym użytkownikowi wieczystemu (art. 233 kc). Upoważnienie to przysługuje odwołującej się S., gdyż pozostaje ona nadal użytkownikiem wieczystym nieruchomości.
Zgoda S. udzielona 12 maja 1999 r. M. K., stanowiła wystarczający tytuł prawny do władania nieruchomością w zakresie wystarczającym do uzyskania pozwolenia na budowę pawilonu, lecz brak jest podstaw, aby oświadczenie to uprawniało do usunięcia drzew kolidujących z zamierzoną inwestycją z równoczesnym pozbawieniem S. praw strony w postępowaniu o zezwolenie na wycinkę drzew.
W skardze na powyższą decyzję M. K. domagał się uchylenia decyzji kasacyjnej Kolegium z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego przez błędne przyjęcie, że S. była stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wycinkę i przesadzenie drzew.
Oddalając tę skargę wyrokiem z dnia 2 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu, iż dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części a do tego nie jest uprawniony; nie mieści się to w jego kompetencji.
W szczególności naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, i to w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 kpa, następuje w sytuacji kiedy w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania a uczestnictwo to polega co najmniej na tym by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni. Przeto organ odwoławczy, jeżeli odwołanie wniosła uprawniona strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma innej możliwości jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie administracyjne bowiem jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi niewątpliwie do uznania, że decyzja jest wadliwa.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również i osoba, która nie brała udziału w postępowaniu jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
Ta przesłanka - braku udziału wnoszącej odwołanie strony, tj. S. M. W.-P. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] marca 2001 r. stanowiła podstawę uchylenia tejże decyzji i przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę lecz z przepisów prawa. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie Sądu właściciel nieruchomości, czy też jej użytkownik wieczysty, z której mają być wycinane za zezwoleniem organu drzewa i krzewy jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. Sąd podkreślił, iż własność jak i inne prawa majątkowe (w tym użytkowanie wieczyste) podlegają stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej równej dla wszystkich ochronie prawnej.
Ponadto rozważania dot. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy odnieść także do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49 poz. 196 ze zm.).
Zgodnie z art. 48 tejże ustawy jednostki organizacyjne i osoby fizyczne są obowiązane utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach (ust. l).
Usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organ ten może uzależnić udzielenie zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów we wskazane przez niego miejsce, jeżeli takie przesadzenie jest możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami (ust. 2).
Skoro S. M. z mocy art. 48 ust. l ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest jednostką organizacyjną, która w związku z użytkowaniem wieczystym terenu, na którym rosną drzewa i krzewy jest obowiązana do utrzymywania ich we właściwym stanie także mogłaby wystąpić o ich usunięcie to nie można przyjąć, że w postępowaniu wszczętym przez inny podmiot o wycięcie tych drzew i krzewów oraz ich przesadzenie nie jest stroną takiego postępowania. Już wcześniej podkreślono, że korzysta ona z konstytucyjnej ochrony tego prawa majątkowego.
Niewątpliwie i skarżący, jako inwestor, jest kolejną stroną tego postępowania.
Jeżeli w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi powstała konieczność wycięcia drzew i krzewów, ale dokumentacja projektowa nie zawiera wymaganego w takich wypadkach zezwolenia właściwego organu administracji państwowej (art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.), obowiązek uzyskania takiego zezwolenia obciąża wykonawcę robót.
Zatem stronami niniejszego postępowania są zarówno skarżący, jako inwestor (wykonawca robót), jak i użytkownik wieczysty terenu, na którym rosną drzewa, tj. S. M. W.-P.
Sąd podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że drzewa i inne rośliny (krzewy), rosnące na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym, stanowią część składową gruntu (art. 48 kodeksu cywilnego) i są częścią składową objętą skutecznym upoważnieniem do wyłącznego korzystania przysługującego użytkownikowi wieczystemu (art. 233 kc).
Według oceny Sądu, prawidłowo Kolegium uznało S. M. W.-P. - użytkownika wieczystego gruntu, którego częścią składową są drzewa i krzewy - za stronę postępowania dot. wycięcia drzew i krzewów z tej nieruchomości, albowiem S., w świetle wyżej przedstawionych wywodów, legitymuje się chronionym interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 kpa.
Fakt pozbawienia strony postępowania jego uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającą przesłankę zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa, niezależnie od innych uchybień wskazanych w zaskarżonej decyzji w tym odnoszących się do naruszenia art. 107 § 3 kpa, wskazania zmiany do rozporządzenia wykonawczego jako aktu podstawowego i rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz usuwanie drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.) zamiast tego aktu.
Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, przez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy decyzja została wydana po wycięciu i przesadzeniu drzew.
Decyzję o umorzeniu postępowania organ zgodnie z art. 105 § 1 kpa wydaje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny i stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a będzie to miało miejsce jedynie w przypadku gdy strona skutecznie cofnie odwołanie /por. wyrok NSA z 14 października 1999 r. sygn. akt II SA 980/98 - niepublikowany).
Bezprzedmiotowość całego postępowania, zdaniem Sądu, zachodziłaby w sytuacji gdyby uprzednio wycięto drzewa i krzewy a następnie ubiegano się o zezwolenie na ich wycięcie, a taki przypadek w tej sprawie nie wystąpił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. - reprezentowany przez adw. J. G. - zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska przez błędną jego wykładnię, przyjmującą, iż S. M. była zobowiązana do utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów znajdujących się na działce nr [...], przy ul. [...], mimo wydania działki w posiadanie skarżącemu,
- naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy - art. 135 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi na decyzję, mimo że była ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w zw. z wydaniem jej z naruszeniem art. 127 § 1 kpa przez rozpatrzenie odwołania przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa,
- naruszenie prawa procesowego - art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na sprzeczności ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez błędne przyjęcie, że S. była stroną przedmiotowego postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej wykazując w obszernym uzasadnieniu niezasadność twierdzeń strony skarżącej.
Skarga nie uwzględnia oczywistego faktu, że kpa dopuszcza wielość stron w postępowaniu (nawet o spornych interesach - art.
- i reguluje kwestie związane z ich uczestnictwem.
Prezentowane w skardze twierdzenia kwestionują rację bytu tych przepisów np. 61 § 4, 94, 131, 132 kpa i podważają zarówno racjonalizm ustawodawcy jak i trafność rozwiązań normatywnych.
Dalszą konsekwencją tych założeń jest interpretowanie przepisu art. 28 kpa przez wyprowadzenie interesu prawnego z czynności złożenia wniosku, czemu przeczą poglądy zarówno doktryny jak i orzecznictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów administracji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.).
W myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy jednostki organizacyjne i osoby fizyczne są obowiązane utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach.
W ust. 2 tegoż artykułu przewidziano podstawę do wydania zezwoleń przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości.
Wprawdzie omawiane przepisy nie określają wprost kto jest stroną postępowania o usunięcie lub przesadzenie drzew, lecz treść przytoczonych przepisów w powiązaniu z normami prawa cywilnego pozwala na określenie kategorii podmiotów, które mają interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania lub uczestniczenie w nim.
Komentator ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uznał, iż obowiązki wynikające z art. 48 ust. 1 obciążają podmioty korzystające z nieruchomości niezależnie od tytułu tego użytkowania. Przy czym użytkowanie to powinno być rozumiane jako szeroko pojęte prawo do dysponowania nieruchomością lub do korzystania z niej, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z ustawy lub umowy. Zatem użytkowaniem nieruchomości w rozumieniu art. 48 ust. 1 jest zarówno korzystanie z niej przez właściciela, jej zarządcę, użytkownika wieczystego, posiadacza samoistnego, a także posiadacza zależnego, jak również przez jednostki organizacyjne uprawnione z mocy ustawy lub decyzji do wstępu na nieruchomość lub korzystania z niej.
Obowiązkiem uzyskania zezwolenia (a więc także uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym o wydanie takiego zezwolenia) jest objęty zarówno właściciel nieruchomości, jej zarządca, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny oraz posiadacz zależny w granicach praw przysługujących do rozporządzania składnikami nieruchomości wynikających z ustawy lub umowy, jak i inne podmioty uprawnione z mocy prawa lub decyzji organu administracji państwowej do wstępu na nieruchomość i korzystania z niej jeśli wiązałby się z tym zamiar usunięcia drzew lub krzewów (Edward Radziszewski - Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska - Komentarz Wyd. Prawnicze W-wa 1987 str. 107).
Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawą swych rozważań uczynił przepis art. 48 ustawy i powiązał go z normami prawa cywilnego w tym art. 48 kodeksu cywilnego, przesądzającego o własności części składowej gruntu, jaką stanowią drzewa i krzewy.
Norma art. 48 kc, stanowiąca konsekwencję zasady wypowiedzianej w art. 47 kc (część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych), decyduje o tym, iż drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania dzielą los prawny gruntu.
Z kolei ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego daje wieczystemu użytkownikowi prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób.
W granicach określonych przepisem art. 233 kc odnosi się to także do istniejących na gruncie zadrzewień i nasadzeń.
Powyższe regulacje o charakterze materialnoprawnym pozwalają uznać użytkownika wieczystego za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z 31.01.1980 r.
Za wielością stron w tego rodzaju postępowaniach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 541/01 (ONSA 2004 nr 2, poz. 52), uznając legitymację czynną nie tylko właściciela, współwłaściciela, lecz także użytkowników wieczystych oraz osób które wykażą się prawem do dysponowania nieruchomością i (lub) prawem do usunięcia drzew.
Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd należało uznać za chybiony.
Powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis prawa procesowego art. 135 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi o stosowaniu przez sąd administracyjny przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Przepis ten, określający zakres orzekania sadu pierwszej instancji w przypadku gdy organ naruszył prawo, nie mógł mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 powołanej ustawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że przepis ten określa czas wyrokowania (po zamknięciu rozprawy) oraz podstawy (na podstawie akt sprawy).
W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji pozwalającej na ustosunkowanie się do niego. Tym samym nie można uznać go za usprawiedliwiony.
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.