Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. w sprawie II SA/Łd 1370/01 oddalił skargę Wiesławy T. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 23 maja 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Według oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Oddalając skargę strony Sąd przyjął następujące ustalenia i ocenę.
Wiesława T., jako następca prawny Krystyny Ś., we wniosku z dnia 28 listopada 2000 r., uzupełnionym pismem z 4 grudnia 2000 r., domagała się zwrotu "wywłaszczonej" nieruchomości pod ulicę, które nastąpiło decyzją z dnia 26 listopada 1985 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. (...).
Jak wynika z tej decyzji, która jest załączona do akt administracyjnych, organ na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ po rozpatrzeniu podania Krystyny Ślusarskiej zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości położonej w Ł. osiedle "S." KW (...) i zatwierdził podział ww. nieruchomości między innymi na działki nr 824 o pow. 923 m2, nr 901 o pow. 576 m2 oraz nr 955 o pow. 89 m2, który to grunt został wydzielony pod ulice.
Podziału dokonano zgodnie z mapą wykonaną przez geodetów, stanowiącą załącznik do decyzji. Wynika z niej jednocześnie, iż odszkodowanie za grunt wydzielony pod ulice zostanie ustalone odrębną decyzją, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Wobec zrzeczenia się przez strony prawa do odwołania decyzja ta uprawomocniła się w dniu 26 listopada 1985 r.
Kolejną decyzją z dnia 23 czerwca 1986 r. podjętą na podstawie art. 12 ust. 5, art. 58 i 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Kierownik Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. ustalił na rzecz Krystyny Ś. odszkodowanie w wysokości, na które wyraziła ona zgodę, za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości. Decyzja w tym przedmiocie stała się prawomocna z dniem 12 lipca 1986 r.
Stosownie do treści art. 12 ust. 5 wymienionej ustawy - grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, przechodzą na własność państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem, ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Odpowiednie stosowanie unormowań obowiązujących przy wywłaszczaniu nie oznacza, że w takiej sytuacji miało miejsce wywłaszczenie, jak sugeruje skarżąca. Tryb przejęcia przedmiotowej nieruchomości wynika bowiem ze wskazanych wyżej przepisów i nie bez znaczenia jest, iż został zainicjowany przez Krystynę Ślusarską, gdyż to rozpatrując jej wniosek organ dokonał podziału nieruchomości decyzją z dnia 26 listopada 1985 r.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.
W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Unormowanie to pozwala przyjąć, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie.
Wchodzą tu w szczególności w rachubę przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - art. 46 i nast. /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/ oraz przepisy ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wśród nich nie znajdują się jednak przepisy, które stanowiły podstawę przejścia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Również artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej i zastosowanie takiej wykładni byłoby niedopuszczalne /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000 r. I SA 537/99 - Lex nr 77630/.
Kierując się powyższymi względami Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż brak jest ustawowej przesłanki, niezbędnej do uwzględnienia żądania Wiesławy T. Odpowiednie ustalenie odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa na skutek decyzji dokonującej podziału nieruchomości i wydzielenia gruntu pod budowę ulicy, nie świadczy o tym, że została wydana decyzja wywłaszczeniowa.
Sąd podzielił również stanowisko organu, że w konsekwencji powyższego - bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, że część wydzielonej w 1985 r. nieruchomości nie została ostatecznie przejęta pod ulicę.
Dodać należy, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł., rozstrzygająca sprawę w pierwszej instancji umarzała postępowanie jako bezprzedmiotowe, a to z uwagi na niemożność dochodzenia zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta i odmawiając zwrotu, prawidłowo przyjął, iż brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia wniosku Wiesławy T., nie świadczył o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, jak uznał to organ I instancji. Tym samym Wojewoda Ł. w sposób właściwy przyjął, iż należy rozpoznać sprawę co do istoty i dokonał korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, korzystając z unormowania zawartego w art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odszkodowania Sąd stwierdził, iż jest to kwestia wykraczająca poza przedmiot rozpoznania. Kwestia, która mogłaby być jedynie podnoszona w toku postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia ostatecznej i prawomocnej decyzji ustalającej to odszkodowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wiesława T., reprezentowana przez adwokata Michała F., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zarówno w osnowie wniosku jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, iż istota tej sprawy sprowadza się do dokonania wykładni przepisów art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Powołuje się przy tym na stanowisko prof. Tadeusza Wosia, zawarte w monografii "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" /Wyd. Prawnicze PWN W-wa 1998 str. 171/ stwierdzając, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie NSA budzi kwestia, czy podlegają zwrotowi grunty wydzielone z nieruchomości pod budowę ulic w trybie i na zasadach określonych w art. 12 ust. 5 ustawy o ggiwn, które wprawdzie przeszły na własność gminy z dniem, w którym stała się ostateczną decyzja o podziale nieruchomości za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie ma podstawie decyzji o wywłaszczeniu.
Również w opracowania Gerarda Bieńka i Zenona Marmaja "Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Komentarz" /W-wa, Zielona Góra 1995 wyd. II str. 214/ autorzy twierdzą, iż stosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rozciąga się na nieruchomości, które formalnie nie zostały wywłaszczone, ale których własność na mocy aktów władczych Państwa została odjęta dotychczasowym właścicielom i przeszła na rzecz Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/.
W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W przepisie art. 216 tej ustawy zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości został rozszerzony na przypadki przejęcia lub nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 74 ze zm./, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138 ze zm./, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budownictwa na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Powyższe uregulowania w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych, czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie, mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na przypadku utraty własności objęte innymi aktami prawnymi, co zasadnie podniósł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania trafnie ocenił, iż nie zachodzą przypadki naruszenia prawa określone w art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 1653 poz. 1270 ze zm./ uzasadniające uchylenie decyzji.
Sąd ten orzekając w dniu 9 marca 2004 r., nie mógł więc uwzględnić okoliczności, iż z dniem 12 listopada 2001 r. art. 216 został uznany za niezgodny z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim wykluczał odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/ wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. SK 22/2001 /Dz.U. nr 129 poz. 1447/.
W następstwie tego wyroku został znowelizowany powyższy przepis przez dodanie nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. /Dz.U. 2004 nr 141 poz. 1492/ ust. 2, w którym rozszerzono zakres stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Kontrola instancyjna, dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesionej skargi kasacyjnej odbywa się, z racji unormowania zamieszczonego w art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w granicach skargi kasacyjnej /chyba, że zachodzi nieważność postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca/, przy czym Sąd ocenia naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Oznacza to, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogły uwzględnić zmiany stanu prawnego przy wyrokowaniu.
Zmiana stanu prawnego stwarza natomiast dla strony nową sytuację, uprawniającą do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organów administracji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym - orzekł jak w sentencji.