Uzasadnienie
OSK 820/04
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2004 r. Sygn. akt SA/Bk 1133/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 lipca 2003 ar. Nr RR.VIE.7111-24 w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - oddalił skargę.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wskazując, iż Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. M. i J. M. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące modernizację budynku sklepu papierniczego i rozbudowę poddasza na cele mieszkalne na działce Nr [...] położonej w Białymstoku przy ul. [...]. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez J. M. i J. M. Wojewoda Podlaski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 25 września 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową budynku sklepu papierniczego polegającą na dociepleniu ścian zewnętrznych, zmianie konstrukcji dachu, rozbudowie budynku o poddasze i wiatrołap z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Białymstoku. Wojewoda Podlaski po rozpoznaniu odwołania tej Spółdzielni decyzją z dnia 4 grudnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 25 września 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i wydano decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Wskazał zwłaszcza, iż wniosek o wydanie decyzji pochodzący od dwóch osób podpisała nieczytelnie tylko jedna osoba przy czym podpis ten różni się od podpisów inwestorek złożonych na innych dokumentach. Wątpliwości organu budzi także pełnomocnictwo udzielone w sprawie jednostce projektowej /Terenowemu Zespołowi Usług Projektowych/. Nie zbadano też zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z miejscowym planem
OSK 820/04 zagospodarowania przestrzennego, jak też nie przeprowadzono wymaganej analizy w zakresie wpływu inwestycji realizowanej przy granicy działki na sąsiednią nieruchomość. W dokumentacji dołączonej do wniosku /części rysunkowej projektu zagospodarowania działki/ stwierdzono braki w zakresie odległości i wymiarów. Zauważa się również, że organ orzekający "nie miał na uwadze faktycznego obrazu projektowanego obiektu".
W skardze na powyższą decyzję J. M.i J. M. zarzuciły naruszenie art. 33 ust. 2 i art. 34 ustawy - Prawo budowlane oraz (12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie twierdząc, że zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do wydania decyzji i zostały spełnione wszelkie wymogi do uwzględnienia wniosku, w związku z czym nie zachodziła potrzeba uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił uznając, iż jest ona bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa.
Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 138 (2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej w kwestii stwierdzonych uchybień i okoliczności wymagających wyjaśnienia, co w o cenie Sądu stanowiło wystarczający powód do wydania ponownie decyzji kasacyjnej. Sąd całkowicie podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego co do stwierdzonych uchybień postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Białegostoku podkreślając, iż organ ten nie wnikał ani w charakter obiektu, ani w zgodność z decyzją o warunkach zabudowy pomimo, iż podstawową w sprawie kwestią jest faktyczny charakter planowanego obiektu budowlanego, jak też kwestie wiążące się ze zbliżeniem obiektu do granicy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. M. i J. M. reprezentowane przez radcę prawnego E. A. zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 34 ust. 1-3 i art. 35 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, wbrew materiałowi
OSK 820/04 zebranemu w sprawie, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączono wymaganych dokumentów; projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w przepisach techniczno-budowlanych; projekt zagospodarowania nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów ((12, 20 i 23 rozporządzenia "Ministra Gospodarki Technicznej i Budownictwa" z 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że po dokonaniu modernizacji budynku skarżących nie zostaną zachowane odległości wskazane w ww. przepisach, 2/ naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. "138 (2 kpc" poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału i przyjęcie, że postępowanie w I instancji "zostało wydane z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego", to jest nie zostało przeprowadzone należycie postępowanie wyjaśniające, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się szczegółowo stanowisko strony w sprawie, dochodząc w konkluzji do wniosku, iż Sąd niedostatecznie wnikliwie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał sprzecznych z nim istotnych ustaleń.
W odpowiedzi na skargę wniesionej przez Wojewodę Podlaskiego wnosi się o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
OSK 820/04
W myśl art. 176 (1 ppsa skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu wyłącznie nieważność postępowania. Wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie naruszenie prawa materialnego nie mogło w ogóle być brane pod uwagę ze względu na to, iż zarzut ten nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 ppsa. Strona stawiając zarzut "naruszenia prawa materialnego", to jest wymienionych przepisów ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie podnosi, iż Sąd dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował te przepisy, lecz w istocie zarzuca błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego /użyto określenia "poprzez przyjęcie wbrew materiałowi zebranemu w sprawie", czy "poprzez przyjęcie", "że nie zostaną zachowane odległości", zaś tak postawiony zarzut nie może być traktowany jako przewidziany przepisem art. 174 pkt 1 ppsa.
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej powołano "w szczególności art. 138 (2 kpc", powinno być "kpa" kwestionując zastosowanie tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie może stawiać zarzutu "naruszenia w szczególności" przepisów, bowiem muszą w niej być wskazane konkretnie wszystkie przepisy, które w ocenie strony zostały przez Sąd naruszone. Nie mniej ponieważ w sprawie wskazano konkretny przepis - art. 138 (2 kpa, należało uznać, że zarzut ten stanowi ustawową podstawę skargi kasacyjnej. Odrębną kwestią jest, czy zarzut ten jest usprawiedliwiony. Podniesiony natomiast zarzut "wadliwej oceny materiału dowodowego i sprzeczności ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału" jak też zarzut, iż Sąd wadliwie uznał, że postępowanie w I instancji "rażąco" narusza normy prawa procesowego, nie odpowiada podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, bowiem nie wskazano konkretnych przepisów prawa procesowego, które miałyby być przez Sąd naruszone i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny, czy usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia art. 138 (2 kpa należy stwierdzić, iż nie można podzielić w tej kwestii stanowiska strony. Prawidłowo bowiem Sąd wydając zaskarżony wyrok ocenił wydaną przez Wojewodę Podlaskiego decyzję kasacyjną jako zgodną z prawem.
W myśl art. 138 (2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy
OSK 820/04 rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Otóż poczynając od samego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, to nie został on prawidłowo podpisany pomimo, iż dwukrotnie organ wojewódzki uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania. Podpisy stron zostały złożone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 31 lipca 2003 r., o czym świadczy również treść skargi do Sądu I instancji, w której nie kwestionuje się zarzutu wadliwego podpisania wniosku. Kwestia podpisów pod wnioskiem ma kolosalne znaczenie, bowiem dopiero prawidłowo podpisany wniosek może powodować wszczęcie postępowania i skutkować rozpoznaniem sprawy. Jak wynika to z akt sprawy, wniosek nie był podpisany przez żadną ze stron, lecz przez projektanta, podczas gdy pełnomocnictwa procesowego strony udzieliły jednostce projektowej. W myśl natomiast art. 33 (1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, nie może nim być natomiast jednostka organizacyjna. Już tylko powyższa wadliwość powodowała konieczność wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy.
Pozostałe braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym, również uzasadniały wydanie decyzji w trybie art. 138 (2 kpa. W szczególności przedmiot rozstrzygnięcia /określony zakres robót budowlanych/, usytuowanie obiektu oraz braki w określeniu odległości, jak to słusznie wskazuje się w zaskarżonym wyroku, wymagały szczegółowej analizy między innymi w świetle treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /jej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia/, przy czym realizacja części obiektu /wiatrołapu/ przy granicy z nieruchomością sąsiednią, bezwzględnie wymagała wnikliwej analizy w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Podnoszona przez stronę okoliczność, iż na sąsiedniej nieruchomości znajduje się samowolnie zrealizowany parking nie zwalniała organu orzekającego w sprawie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zajęcia stosownego stanowiska.
Nie można więc uznać za wadliwe orzeczenia Sądu I instancji akceptującego w przedstawionym stanie faktycznym sprawy zgodność z art. 138 (2 kpa decyzji organu wojewódzkiego. Uzupełnienie braku podpisów na wniosku oraz przeprowadzenie w tak poważnym zakresie postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić bowiem przed organem I instancji.
OSK 820/04
Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 204 pkt 1 ppsa.