Uzasadnienie
OSK 964/04
Wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 3522/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i W. Ż. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku-Mazowieckim, decyzją Nr [...] z dnia 24 października 2002 r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał W. Ż. dokonanie całkowitej rozbiórki placu manewrowego z kostki brukowej o nieregularnym kształcie, łącznej powierzchni ok. 500 m2, wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w Mińsku Mazowieckim.
Organ w czasie czynności kontrolnych dokonanych w dniach 28 czerwca 2001 r. i 11 lipca 2001 r. ustalił, że na wymienionej działce znajduje się plac manewrowy droga o łącznej powierzchni ok. 500 m2, wyłożony kostką brukową. Wykonany plac, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować do budowli, na wybudowanie którego inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.
Odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę złożył W. Ż. podnosząc, że wybrukowana powierzchnia nie jest drogą i znajduje się na jego prywatnym terenie. Nieruchomość tę otrzymał od rodziców i jedynie zmienił i uzupełnił rodzaj utwardzenia gruntu.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr [...] z dnia 25 lipca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, iż utwardzenie powierzchni gruntu kostką brukową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jest budowlą - w związku z czym trafna jest ocena prawna zawarta w decyzji organu I instancji, ponieważ inwestor prowadził roboty budowlane nie mając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne było nakazanie rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nadto inwestor wykonując plac manewrowy służący do nauki jazdy samochodem, zmienił zagospodarowanie terenu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. i W. Ż. podnosząc, iż przepisy Prawa budowlanego nie wymagają od właściciela nieruchomości aby uzyskiwał pozwolenie na wyłożenie całej bądź części posesji kostką brukową, płytami betonowymi, kamieniami lub płytami chodnikowymi.
Kostka, którą ułożono nie jest trwale związana z gruntem, ani nie mieści się w definicji budowli.
Skarżący stwierdzili, że ułożona kostka jest obiektem małej architektury i służy do codziennej rekreacji i utrzymania porządku na posesji, a zgodnie z art. 29 § 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu małej architektury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku, uznając wniesioną skargę za niezasadną podkreślił, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem przepis art. 28 Prawa budowlanego pozwala inwestorowi na rozpoczęcie robót budowlanych dopiero wówczas, gdy dysponuje on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
W sprawie tej Sąd uznał, iż niesporne jest, że inwestor W. Ż. bez wymaganego pozwolenia wykonał na swojej działce położonej w Mińsku Mazowieckim plac manewrowy o nieregularnych kształtach, łącznej pow. ok. 500 m2, utwardzony kostką brukową. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, tj. placu manewrowego przeznaczonego do nauki jazdy samochodem.
Zauważono, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że wszelka działalność budowlana z istoty swojej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów, nie każde jednak utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, nałożenie na powierzchnie gruntu warstwy betonu czy wyłożenia kostką brukową, bądź trylinką (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 809/97, sygn. akt IV SA 887/90, sygn. akt II SA/Wr 895/97, sygn. akt IV SA 10/99, sygn. akt SA/Rz 2123/00). Prawidłowo zatem – zdaniem Sądu – organy orzekające uznały utwardzenie placu kostką brukową za wykonanie budowli.
Wykonana budowla, jak słusznie przyjęły organy obu instancji, jest (konstrukcyjnie) funkcjonalnie zbliżona do drogi i jako taka stanowi całość techniczno-użytkową, dlatego do jej wykonania potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał.
Dodatkowo wskazano, że utwardzenie placu manewrowego nie sposób zaliczyć do obiektów małej architektury, jak to sugerowali skarżący. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, budowa obiektu małej architektury wymaga zgłoszenia właściwemu organowi przed terminem rozpoczęcia robót.
Skarżący nie wykazali w toku postępowania, aby dokonano takiego zgłoszenia, zaś art. 48 Prawa budowlanego przewiduje sankcję rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na równi z obiektem budowlanym wzniesionym bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik W. Ż., zarzucając obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w związku z ustawą o drogach publicznych oraz art. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że plac manewrowy nie jest wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jako budowla. Nie jest też wymieniony w żadnym innym punkcie art.
- Sąd przyjmując, że ma w sprawie do czynienia z budowlą, nie uzasadnił swego stanowiska, natomiast powołuje za organem że "wykonana budowla jest konstrukcyjnie zbliżona do drogi i jako taka stanowi całość techniczno-użytkową.
Jednakże – zdaniem strony – dlaczego plac manewrowy jest funkcjonalnie zbliżony do drogi, tego Sąd już nie wyjaśnił.
W skardze kasacyjnej zauważono, iż: obiekt który jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest drogą, a tym samym przepisy mówiące o tym, że droga jest budowlą, nie mogą być w niniejszej sprawie stosowane. Przepis art. 3 Prawa budowlanego nie może być stosowany rozszerzająco, a jeśli już tak, winno to być szczegółowo uzasadnione, a takiego uzasadnienia w sprawie niniejszej brak.
Przypomniano, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 1994 r. SA/Kr 1146/93 stwierdził, że pojęcie drogi publicznej dla potrzeb prawa budowlanego należy rozumieć wg przepisu ustawy o drogach publicznych tj. wg definicji zawartej w art. 1.
Mimo nowelizacji ustawy o drogach, teza ta jest nadal aktualna. Droga z istoty swojej nie może być placem manewrowym, nie może być bowiem zamknięta, chyba, że z ustawowej definicji drogi taka sytuacja by wynikała.
Przepis art. 8 ustawy o drogach (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) stwierdza, że do dróg nie zaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych zalicza się m.in. place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i są to drogi wewnętrzne.
Tak więc pewien rodzaj placówce ze względu na ich charakter może być uznany za drogę wewnętrzną, ale znajduje to ustalenie w ustawie. A contrario żadne inne place nie mogą być uznane za drogę. Tak więc konkludując podniesiono, że brak jest podstaw by utwardzenie ogrodzonego prywatnego placu mogło być uznane za drogę, a tym samym za budowlę. Z tych powodów brak jest podstaw by żądać od stron pozwolenia na budowę.
Reasumując dodano, że utwardzenie ogrodzonego placu nie jest żadną budową, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prezentuje inny pogląd, winien rozważyć możliwość zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i na ten temat się wypowiedzieć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skargę kasacyjna W. Ż. oparto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając bowiem zakwestionowanemu wyrokowi obrazę prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze zm.) w związku z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. N 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.).
W myśl art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. p;oz. 11).
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji jak i wyroku Sądu I instancji stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który nakazywał rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o rozbiórkę obiektów budowlanych, został ukierunkowany i przesądzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98,w którym stwierdzono, że przepis art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z Konstytucją Rz. P. Oznacza to w praktyce, iż w sprawach o rozbiórkę obiektu budowlanego, badaniu podlega jedynie data jego wybudowania (bez pozwolenia lub zgłoszenia) i nie zachodzi potrzeba rozważania jakichkolwiek innych aspektów sprawy, a więc także twierdzeń inwestora wykazujących, iż dysponuje prawem do nieruchomości oraz np. że obiekt zgodny jest z planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego (przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) nie pozostawiał organom administracji żadnej swobody w orzekaniu, gdyż po stwierdzeniu, iż obiekt wybudowany został bez pozwolenia lub zgłoszenia, ustawodawca przewidział wyłączenie decyzję o nakazie rozbiórki.
W opisywanym stanie prawnym nie jest możliwe sanowanie samowoli budowlanej, stąd też stosowanie art. 50 i 51 tejże ustawy nie jest możliwe.
W niniejszej sprawie nakazano rozbiórkę skarżącemu placu manewrowego z kostki brukowej o nieregularnym kształcie łącznej powierzchni około 500 m wybudowanego na działce nr ewidencyjny 500 w Mińsku Mazowieckim.
Kostka brukowa ułożona została na przełomie maja i czerwca 2001 r. (protokół oględzin z 28 czerwca 2001 r.). Plac ten służył do nauki jazdy.
Niewątpliwie zrealizowany przez skarżącego plac manewrowy należy zaliczyć do budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) albowiem nie stanowi on budynku, ani też obiektu małej architektury.
O powyższym przesądza także całość architektoniczno-budowlana zrealizowanego placu manewrowego o nieregularnych kształtach, istota tej budowli i jednocześnie sposób jej użytkowania zgodny z zamierzoną funkcją (tj. prowadzenie nauki jazdy). Przy czym zauważyć należy, iż sporny plac manewrowy stanowi wyłączny sposób zainwestowania działki skarżących, na której brak jest innych obiektów.
Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów, na które również powołano się w zaskarżonym wyroku, do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu lub wyłożenie kostką brukową, ewentualnie wykonanie podłoża cementowego stanowiącego podłoże pod zamontowanie maszyny.
Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu warstwą betonu lub kostką brukową, powodujące utworzenie placu manewrowego na obszarze około 500 m2 do nauki jazdy, wymaga pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 28 ustawy Prawa budowlanego.
W tych okolicznościach, skoro jest niespornym fakt, iż skarżący na zrealizowanie w/w budowli nie uzyskał pozwolenia na budowę, to inwestycja ta zrealizowana w 2001 r. samowolnie, podlegała sankcji z art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Prawidłowo więc zastosowano tę konstrukcję prawną w rozpoznawanej sprawie.
Dlatego też zaskarżony wyrok oddalający skargę stron należało w związku z tym pozostawić w obrocie prawnym, albowiem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie można zatem – co już wyżej podkreślono – zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art. 48 i art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Natomiast to, że Sąd w zaskarżonym wyroku zauważył w jego motywach, że wykonana budowla jest cytat: "(konstrukcyjnie) funkcjonalnie zbliżona do drogi" – koniec cytatu, nie jest równoznaczne z uznaniem przedmiotowej budowli za drogę.
Wskazywane więc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawo o ruchu drogowym, które nie były stosowane przez organy nadzoru budowlanego jak i sąd administracyjny, czynią dodatkowo nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Uwzględniając powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co pozwalało na jej oddalenie w trybie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).