Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi postanowie- niem z dnia 26 czerwca 2009 r., na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: „Czy trzyletni termin z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 2 ze zm.), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świad- czenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu czy też od daty wstrzymania wypłaty świadczenia.”
Powyższe zagadnienie wyłoniło się przy rozpoznawaniu apelacji Jerzego G. od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Sieradzu z dnia 26 września 2008 r. w sprawie z jego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpie- czeń Społecznych-Oddziału w Ł. o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, w któ- rej ustalono następujący stan faktyczny. Ubezpieczony Jerzy G. decyzją z dnia 17 grudnia 1997 r. nabył prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy od 18 października 1997 r. na stałe. Decyzją z dnia 7 lutego 2003 r. wstrzymano wypłatę tego świadczenia z uwagi na to, że ubezpieczony nie poddał się badaniu lekarskiemu wyznaczonemu w celu ustalenia uprawnień do renty. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Sieradzu z 23 stycznia 2008 r. ubezpieczony został uznany winnym tego, że w okresie od października do grudnia 1997 r. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w postaci świadczenia rentowego udzielił korzyści majątkowej osobie pełniącej funkcję publiczną lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zamian za przyznanie nienależnego świadczenia rentowego oraz w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry po- wziętego zamiaru, wprowadził w błąd organ rentowy co do zasadności wypłaty świadczenia w ten sposób, że nie zachował przyjętej procedury ubiegania się o rentę, a w tym w zamian za korzyść majątkową uzyskał zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 6 listopada 1997 r. wystawione przez lekarza bez badania i medycz- nej dokumentacji źródłowej oraz bez konsultacji lekarskiej i tym samym posiadając świadomość, że uzyskane świadczenie rentowe przyznane zostało w sposób bez- prawny, doprowadził Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w Z.W. do nieko- rzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej kwocie 83.605,39 zł.
Ostatecznie na mocy decyzji organu rentowego z dnia 30 czerwca 2008 r. od- mówiono ubezpieczonemu prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy za okres od 17 marca 1998 r. do 31 stycznia 2003 r., a także na podstawie kolejnej decyzji z tego dnia zobowiązano go do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 lutego 2000 r. do 31 stycznia 2003 r. w kwocie 66.126 zł wraz ustawowy- mi odsetkami od 2 lutego 2000 r. do 20 maja 2008 r., tj. do dnia wydania decyzji ustalającej nadpłatę w kwocie 64.332,56 zł. 3
W tym stanie faktycznym Sąd Okręgowy uznał, że odwołanie ubezpieczonego od powyższych decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Wychodząc z założenia, że wiąże go w niniejszej sprawie wyrok karny skazujący (art. 11 k.p.c.) i mając go na względzie, Sąd Okręgowy uznał, że renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, stąd uzasadnione jest żądanie jej zwrotu za okres objęty zaskarżoną decyzją, wraz z odsetkami. Zdaniem Sądu Okręgowego, niezasadny jest zarzut przedawnienia zgłoszony przez ubezpieczonego, albowiem zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa syste- mowa) należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, która te należności ustala.
W apelacji od powyższego wyroku ubezpieczony zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 84 ust. 7 ustawy systemowej, poprzez nieuwzględnienie upływu terminu przedawnienia oraz art. 84 ust. 1 tej ustawy związku z art. 120 k.c., poprzez zobowiązanie ubezpieczonego do zapłaty odsetek za zwłokę od 2 lutego 2002 r. do 20 maja 2008 r., mimo że roszczenie o jej zapłatę powstaje dopiero w dacie upra- womocnienia się decyzji o zwrocie świadczenia oraz naruszenie prawa procesowego polegające na błędzie w ustaleniach faktycznych w wyniku przyjęcia, że ubezpieczo- ny jest zobowiązany do zwrotu kwoty 66.126,77 zł z tytułu nienależnego świadczenia i kwoty 64.332,56 zł z tytułu odsetek, mimo że z wyroku karnego wynika, że ubezpie- czony doprowadził organ rentowy do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej kwocie 83.605,39 zł, a ponadto na skutek niedostrzeżenia, że ubezpieczony w okresie objętym wyrokiem miał prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Ponadto, z ostrożności procesowej, apelujący podniósł zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 ustawy systemowej, poprzez zobowiązanie do zwrotu odsetek od 2 lutego 2002 r. do 20 maja 2008 r., pomimo że roszczenie uległo przedawnieniu za okres dłuższy niż 3 lata oraz naruszenie art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, z którego wy- nika, że zwrotu nienależnego świadczenia można dochodzić za okres 3 lat od wyda- nia zaskarżonej decyzji.
Sąd Apelacyjny rozpoznając powyższą apelację stwierdził, że wątpliwości bu- dzi kwestia terminu, w jakim organ rentowy może żądać zwrotu nienależnego świad- czenia, a mianowicie to czy okres 3 lat wstecz należy liczyć od daty wstrzymania wy- 4 płaty świadczenia, czy też od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu świad- czenia. Ustawodawca kwestii tej wyraźnie nie sprecyzował ani w art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, ani w art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, jak również zagadnienie to nie zostało wyjaśnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Jedynie w piśmien- nictwie zajęto stanowisko, że okres 12 miesięcy i okres 3 lat wymieniony w art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej liczyć należy od daty wstrzymania świadczenia (K. Anto- nów: Ustawa o emeryturach i rentach z ubezpieczeń społecznych, 2007r., s. 463).
Sąd Apelacyjny podkreślił, że powyższy problem prawny - wbrew zarzutom apelacji - rozpatrywać należy na gruncie przepisu art. 138 ustawy emerytalnej, z uwagi na treść art. 84 ust. 5 ustawy systemowej. Stwierdził, że wątpliwości powstają w sytuacji, kiedy data wstrzymania świadczenia nie jest jednocześnie datą żądania zwrotu nie- należnego świadczenia, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Odwołał się do treści art. 138 ust. 5 ustawy emerytalnej i wskazał, że gdyby przyjąć, że stanowi on integralną część przepisu art. 138 ust. 4 i jego kontynuację, to okres 3 lat z art. 138 ust. 4 należałoby liczyć od decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia. Jedno- cześnie analogiczne rozwiązanie zawarte w art. 84 ustawy systemowej również nie daje żadnych wskazówek interpretacyjnych, bowiem i tu kwestia ta nie została do- statecznie sprecyzowania przez ustawodawcę.
Sąd Apelacyjny wywiódł, że z uza- sadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08, po- średnio może wynikać reguła, że omawiane terminy liczyć należy od daty wydania decyzji o zwrocie świadczenia, a żądanie zwrotu staje się wymagalne od daty dorę- czenia tej decyzji. Jednakże taka koncepcja powoduje, że w niniejszej sprawie, ze względu na datę wstrzymania świadczenia niepokrywającą się z datą wydania decy- zji o zwrocie, na co złożyły się przedstawione okoliczności faktyczne, oznaczałaby, iż nie ma możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w analogicznych sprawach nie jest możliwe dochodzenie takich roszczeń przed datą uprawomocnienia się wyroku karnego skazującego z uwagi na brak dowodów w zakresie popełnienia przestępstwa i decyzja o zwrocie świadczeń zapaść może dopiero po uprawomocnieniu się wyroku.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
W myśl art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej nie można żądać zwrotu kwot nie- należnie pobranych świadczeń za okres dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli osoba pobie- 5 rająca świadczenia zawiadomiła organ rentowy o zajściu okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, a mimo to świadczenia były jej nadal wypłacane, w pozostałych zaś wypadkach - za okres dłuższy niż 3 lata, z zastrzeżeniem ust. 5. Powyższa re- gulacja odpowiada treści uprzednio obowiązującego (przed 1 stycznia 1999 r.) art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowni- ków i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), jak również ma analogiczne brzmie- nie w stosunku do art. 84 ust. 3 ustawy systemowej. W istocie ani art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, ani także art. 80 i 81 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o po- wszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U.
Nr 3, poz. 6 ze zm.), który regulował podobną instytucję przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie precyzują, w jakim przedziale czasowym należy umieścić okres 12 miesięcy oraz okres 3 lat (przed wstrzymaniem świadczenia czy przed wydaniem decyzji stwierdzającej po- branie nienależnych świadczeń i zobowiązującej do ich zwrotu). Kwestia ta była po- ruszana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08 (Mo- nitor Prawa Pracy 2009 nr 4, poz. 208), gdzie wyrażono pogląd, że zasady określają- ce zwrot nienależnego świadczenia ze względu na upływ czasu (dawność, w tym znaczeniu potocznie przedawnienie) wskazane są w art. 138 ust. 4 i 5 ustawy eme- rytalnej (zasadniczo za okres nie dłuższy niż 3 lata od „żądania zwrotu", czyli wyda- nia decyzji w tym przedmiocie), które nie zostało jednak uzasadnione, jako że przed- stawiana w niniejszym pytaniu kwestia nie była przedmiotem sporu w tej sprawie, a także w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., I UK 145/07 (OSNP 2009 nr 1-2, poz. 28), w którym stwierdza się, że zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy systemowej zwrotu nie- należnych świadczeń można żądać za okres nie dłuższy niż 3 lata od daty wydania i doręczenia ubezpieczonemu określonej decyzji, również bez pogłębionej argumenta- cji.
Nie można nie dostrzec, że ustawodawca w ust. 4 art. 138 ustawy emerytalnej (inaczej niż w ust. 5 tego artykułu) wyraźnie nie określił, gdzie należy poszukiwać okresu 12 miesięcy lub 3 lat, a więc nie sprecyzował sposobu ich obliczania. Stąd też Sąd Apelacyjny powziął przedstawione wyżej wątpliwości, uznając, że okresy te li- czyć można wstecz albo od daty decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia, albo od decyzji wstrzymującej świadczenie. Nie ulega wątpliwości, że unormowanie art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej nie jest instytucją przedawnienia w rozumieniu art. 117 6 § 1 k.c. Wynika to stąd, że zgodnie z art. 120 k.c. przedawnienie związane jest z wymagalnością roszczenia, a więc dopiero jego wymagalność sprawia, że rozpoczy- na się bieg terminu przedawnienia. „Żądanie zwrotu" nienależnie pobranego świad- czenia następuje przez doręczenie decyzji w tym przedmiocie, stąd, przyjąć należy, że staje się ono wymagalne w tym momencie, a nie w czasie spełniania świadczeń (por. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08). W przypadku zaś ograniczenia możliwości dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych do kwot za okres nie dłuższy niż 12 miesięcy lub niż 3 lata - ograniczenie to dotyczy okresu sprzed wymagalności roszczenia. W związku z powyższym w istocie można mieć wątpliwo- ści czy omawiana regulacja bazuje na koncepcji zbliżonej do przedawnienia, czy też ustawodawca miał na myśli nie ograniczenie możliwości dochodzenia roszczenia z uwagi na upływ czasu, lecz ograniczenie kwotowe - do kwoty równej świadczeniu za 12 miesięcy lub za 3 lata. To drugie stanowisko mogłoby wynikać z takiego odczyta- nia art. 138 ust. 4, z którego wynika, że mowa w nim o „zwrocie kwot nienależnie po- branych za określony okres”. Rezygnacja z formy negacji użytej przez ustawodawcę:
„nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń za okres dłuższy niż 12 miesięcy lub 3 lata”, mogłaby prowadzić do sformułowania zdania: „można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń za okres 12 miesięcy lub 3 lata”. Mogłoby to prowadzić do wniosku, że chodzi o maksymalną wysokość zwrotu równą wysokości świadczeń pobieranych przez okres 12 miesięcy lub 3 lat, a nie o sam okres 12 miesięcy czy 3 lat, który niekoniecznie pokrywać musi się z pobiera- niem świadczeń (tak jak w niniejszej sprawie), a rozumiany wyłącznie jako upływ czasu. Na słabość tej koncepcji wskazuje jednak odwołanie się do treści art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, z której wynika, że „nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były nadal wypłacane, a w pozo- stałych przypadkach - za okres dłuższy niż ostatnie 3 lata.” W przepisie tym jest za- tem mowa o okresie „ostatnich 12 miesięcy” lub „ostatnich 3 lat”, tym samym kon- cepcja, że chodzi w nim o wskazanie jedynie maksymalnej wysokości zwrotu nie- należnie pobranych świadczeń równej kwotom świadczeń pobieranych przez wska- zany okres, jest niemożliwa do zaakceptowania.
Ustalając wzajemny stosunek prze- pisów art. 138 ustawy emerytalnej i art. 84 ustawy systemowej, przy uwzględnieniu 7 zakresu podmiotowego i przedmiotowego obu powoływanych ustaw, uznać należy, że pierwszy stanowi lex specialis w stosunku do drugiego, bowiem art. 84 ustawy systemowej dotyczy ogólnie zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubez- pieczeń społecznych, a art. 138 ustawy emerytalnej świadczeń z tej ustawy (por. wy- rok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2004 r., II UK 385/03, OSNP 2005 nr 2, poz.25). Jednakże z tej relacji nie wynika tak radykalnie odrębne (inne, szczególne) unormowanie w zakresie możliwości dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń w ustawie emerytalnej, gdyż w treści normatywnej obu tych przepisów nie sposób nie dostrzec zasadniczego podobieństwa, nasuwającego wniosek, że kwestie te uregu- lowane zostały w taki sam sposób.
Ponadto z aksjologicznego punktu widzenia nie ma racjonalnych argumentów, aby uznać, że nienależnie pobrane świadczenia z ustawy emerytalnej są inaczej traktowane niż takie same świadczenia z innych ustaw (np. z ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpiecze- nia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 ze zm.) w zakresie możliwości żądania ich zwrotu. Zatem treść art. 84 ust. 3 ustawy systemowej stanowi wskazówkę interpretacyjną dla wykładni art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, z której wynika, że chodzi nie o wysokość kwoty podlega- jącej zwrotowi, lecz o okres (liczony wstecz), za który można żądać zwrotu. Jedno- cześnie wskazówka ta pozwala na stwierdzenie, że także w przepisie art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej chodzi o okresy ostatnich 12 miesięcy i ostatnich 3 lat. Do po- dobnego wniosku prowadzi porównanie ust. 4 z ust. 5 art. 138, co do którego nie ma również wątpliwości, że wskazuje konkretne okresy (również liczone wstecz), a nie wysokość (kwotę) zwrotu.
Z jego treści wynika, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń w związku z osiągnięciem przychodów, o których mowa w art. 104 ust. 1, podlegają zwrotowi za okres nie dłuższy niż 1 rok kalendarzowy poprzedzający rok, w którym wydano decyzję o rozliczeniu świadczenia, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie powiadomiła organ rentowy o osiągnięciu przychodu, w pozostałych zaś przypadkach - za okres nie dłuższy niż 3 lata kalendarzowe poprzedzające rok wy- dania tej decyzji. Co więcej, redakcja norm zawartych w ust. 4 i 5 art. 138 wyraźnie wskazuje, że ust. 4 stanowi zasadę ogólną, a ust. 5 wyjątek od tej zasady. W obu tych przepisach wskazane są okresy 12 miesięcy (1 rok) i 3 lat, więc odrębność re- gulacji musi dotyczyć innej kwestii. W art. 138 ust. 5 wymienione w nim okresy nie zostały powiązane z decyzją zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranych świad- czeń. Wynika to stąd, że - chociaż zgodne z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy 8 i Polityki Socjalnej z dnia 22 lipca 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad zawiesza- nia lub zmniejszania emerytury i renty (Dz.U.
Nr 58, poz. 290 ze zm.), zachowujące- go swoją moc stosownie do art. 194 ustawy emerytalnej - w decyzji rozliczającej świadczenie ustala się także kwotę różnicy między należną a wypłaconą kwotą świadczeń, która podlega zwrotowi, to jednak w myśl jego § 9 ust. 2 organ rentowy może dochodzić zwrotu świadczeń dopiero wtedy, kiedy emeryt lub rencista nie do- kona wpłaty, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, w zakreślonym terminie. Zatem decyzja rozliczająca świadczenie nie jest decyzją zobowiązującą do zwrotu świad- czeń, lecz jedynie ustala kwotę różnicy między należną a wypłaconą kwotą świad- czeń. Można więc twierdzić, że w decyzji tej ujawniony zostaje fakt nadpłaty, która w przyszłości - wobec braku stosownej wpłaty na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - może stanowić podstawę do wydania kolejnej decyzji o zwrocie nienależnie pobra- nego świadczenia. Tak więc w tym przepisie ustawodawca za decydujący przyjął moment ujawnienia w decyzji rozliczającej, że istnieje nadpłata świadczenia (ujaw- nienia nienależnie pobranego świadczenia) i w takim znaczeniu przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w ust. 4. Oznacza to, że w ust. 4 wskazano inną cezurę, od której należy liczyć (wstecz) okres ostatnich 12 miesięcy lub ostat- nich 3 lat i nie stanowi jej ujawnienie faktu pobrania nienależnego świadczenia.
Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, jaka jest ogólna zasada w tym zakresie, a konkretnie rozważeniu podlega to czy okres ostatnich 12 miesięcy czy ostatnich 3 lat liczyć należy wstecz od daty wstrzymania świadczenia, czy od daty żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Omawiane okresy stanowią część regulacji in- stytucji zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a więc zostały niejako w natu- ralny sposób powiązane z żądaniem zwrotu. Przyjęcie braku tej więzi musiałoby wy- nikać z wyraźnego wskazania przez ustawodawcę innego momentu niż żądanie zwrotu, tak jak to ma miejsce w art. 138 ust. 5 ustawy emerytalnej (o czym mowa wyżej). Skoro wskazania takiego brak, to uprawniony jest wniosek, że okres 12 mie- sięcy lub 3 lat to okres bezpośrednio poprzedzający żądanie zwrotu.
Argumentacja Sądu Apelacyjnego odnosząca się do pozbawienia możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości (tak jak w przedsta- wionym stanie faktycznym) czy w części, w sytuacji, kiedy wstrzymanie wypłaty świadczenia nie pokrywa się z żądaniem zwrotu świadczeń, nie może być uznana za wystarczającą dla przyjęcia, że okres 12 miesięcy lub 3 lat liczyć należy od daty wstrzymania świadczenia. Zasada przedawniania się roszczeń majątkowych (także 9 zasadnych) w samym swoim założeniu opiera się na niemożności ich dochodzenia z uwagi na upływ czasu. Jeśli zatem ustawodawca zdecydował się na instytucję po- dobną, opierającą się na tym samym założeniu, to oznacza, iż jego wolą była nie- możność dochodzenia zwrotu świadczeń z uwagi na ich „dawność”.
Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że: trzyletni okres wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.