Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w H. decyzją z dnia 11 maja 1998 r. nakazał inwestorom Maryli i Stanisławowi M. dokonanie w terminie do 30 sierpnia 1998 r. od- prowadzenia wód opadowych ze wznoszonego budynku mieszkalnego oraz z terenu działki w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na sąsiednią działkę Aliny
S. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budow- lane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Gos- podarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst:
Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).Organ pierwszej instancji ustalił, że teren 2 działki inwestora jest wyższy od działki Aliny S. o 20 do 60 cm, zaś zrealizowany do stanu surowego budynek mieszkalny posiada urynnowienie, przy czym wylot rur spustowych skierowany jest w stronę działki sąsiedniej.
Wojewoda Z. decyzją z dnia 20 lipca 1998 r. uchylił zaskarżoną odwołaniem
Maryli i Stanisława M. powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania de- cyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną przez Marylę i Stanisława M. powyż- szą decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 11 maja 1998
- Sąd uznał, iż istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowi- cie podwyższenie terenu działki skarżących po wzniesieniu na niej budynku miesz- kalnego i jego obrynnowaniu, a w następstwie tego odpływ wód odpadowych na są- siednią działkę Aliny S. i zmiana konfiguracji terenu i układu stosunków wodnych na gruncie, nie zostały wyjaśnione należycie w postępowaniu administracyjnym. W oce- nie Sądu przyczyną nienależytego wyjaśnienia tych okoliczności było prowadzenie postępowania na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis ten nie może być stosowany, gdy ochronę prawną w przypadku zmiany stanu wody na gruncie przewiduje przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Sąd wyraził pogląd, że przepis § 29 rozporzą- dzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowa- nie zabrania dokonywania określonych w nim czynności, lecz w przypadku ich doko- nania nie stanowi, co organ administracji w takiej sytuacji może uczynić, czyli nie określa sankcji dla takich zabronionych działań. Nie stanowi o tym również przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie w sprawie od podstaw należy przeprowadzić na podstawie przepisów Prawa wodne- go i na ich podstawie dokonać jej rozstrzygnięcia.
Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku zarzucił rażące naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gos- podarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do 3 ponownego rozpoznania.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie powinien mieć zastoso- wanie przepis art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które to przepisy, wbrew twierdzeniu Sądu, zawierają sankcje w pos- taci nałożenia na stronę, która naruszyła warunki techniczne (§ 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia), określonych obowiązków. Przepisy prawa budowlanego są przepi- sami bezwzględnie obowiązującymi. Przepis § 29 rozporządzenia zabrania dokony- wania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości, bez zgody jej właściciela lub zarządcy. Przepis ten ma na celu ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich i należy go odczytywać w kon- tekście przepisu § 126 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że dachy i tara- sy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia, zjazdy, fosy) powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogól- nospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki. Wypełniona zatem została hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w tym sensie, że zaistniały stan faktyczny w sposób istotny odbiega od ustaleń i warun- ków określonych w przepisach prawa, co w odniesieniu do zrealizowanego już obiektu, upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji administracyjnej nakładającej na inwestora obo- wiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z tym prawem.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upa- dłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administra- cyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych, przewidziane w ustawach szczególnych, rozpoznaje Sąd Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postę- powaniu kasacyjnym, zaś stosownie do przepisu art. 39311 § 1 KPC Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia kasacją oraz jej podstaw; w granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ni- 4 niejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Naczelnym Sądem Ad- ministracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie, bowiem Sąd ten mimo „braku wiadomości o doręczeniu wezwania” Bogdanowi D. rozpoznał sprawę bez jego udziału w postępowaniu, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw (art. 379 pkt 5 KPC).
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy do stanów faktycznych, takich jak skierowanie wylotu rur spustowych rynien z wznoszonego budynku w kierunku działki sąsiadującej z działką inwestora, należy stosować prze- pisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), jak przyjął Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), jak twierdzi wnoszący rewizję nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest trafny po- gląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa bu- dowlanego, stanowiący, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użyt- kować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowią- zującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewnia- jący ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być podstawą decyzji administracyjnej - nakazującej inwestorowi dokonanie odprowadzenia wód opado- wych z budynku mieszkalnego w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na teren działki sąsiedniej - bowiem nie określa sankcji w przypadku podjęcia działań naruszających dyspozycję tego przepisu. Przepis ten chroni bowiem uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynno- ściami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymy- wać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem również z prze- pisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu- dynki i ich usytuowanie (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakłada na uczestników procesu bu- dowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych.
Powyższy przepis Prawa budowlanego określa zatem wyraźnie nakazany 5 sposób zachowania się i wbrew stanowisku Sądu może stanowić podstawę prawną decyzji w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się skierowania wód opadowych z wznoszonego (wzniesionego) budynku w ten sposób, aby wody te nie przedostawały się na tę nieruchomość. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie stanowił natomiast samodzielnej i wyłącznej podstawy prawnej decyzji podejmowa- nych przez organy administracji publicznej, które powoływały się również na przepis § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu- dynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis rozporządzenia stanowiący, iż dokonywa- nie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren są- siedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione, usta- nawia wyraźny nakaz powinnego zachowania się w celu ochrony uzasadnionych in- teresów właściciela nieruchomości sąsiedniej i w tym sensie współtworzy materialno- prawną podstawę decyzji administracyjnej o treści takiej, jak w niniejszej sprawie.
Jest oczywiste, że wskazane wyżej przepisy nie ustanawiają sankcji za ich na- ruszenie. Nie oznacza to jednak, że przepisy, które nie zawierają w swej strukturze sankcji, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, a treść tej normy jest rekonstruowana na podstawie kilku przepisów prawa. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny, że skoro jeden lub więcej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest zaopa- trzony sankcją, to przepisy te nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie stwierdzenia, iż inwestor naruszył przepis § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu- dynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, to w za- leżności od cech i sposobu naruszenia tych przepisów, w sprawie będą miały zasto- sowanie przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za to naruszenie. W tym sensie zarówno wymienione wyżej przepisy określające hipotezę i dyspozycję normy prawnej, jak i przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za naruszenie wskazanych przepisów, mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tym sen- sie współtworzą podstawę prawną decyzji w rozumieniu art. 107 KPA.
Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy admini- stracji publicznej powinny załatwić sprawę na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nie- ruchomości sąsiednie, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodar- kę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywró- cenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. W ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis nie ma zastosowania do wód opado- wych, a jedynie do wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody, czyli wody stanowiącej własność właściciela gruntu oraz wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. W związku z tym należy przyjąć, że właściciel nieruchomości, który odprowadza wodę opadową w kierunku nieruchomości sąsiedniej przez odpowiednie usytuowanie wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu wznoszonego obiektu budowlanego, nie zmienia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 50 Prawa wod- nego. Zachowanie takie może być natomiast ocenione jako naruszenie przez inwe- stora przepisów § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Prze- strzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicz- nych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za trafny należy bowiem uznać pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich, że przytoczony wyżej przepis § 29 rozporządzenia powinien być odczytywany w kontek- ście przepisu § 126 ust. 1 stanowiącego, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wy- konane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia, zjazdy, fosy) powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem przepisów § 28. Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika obowiązek inwe- stora zapewnienia odprowadzenia wody opadowej do wymienionych wyżej urządzeń albo na teren własnej działki, z tym że w tym ostatnim przypadku inwestor powinien to uczynić w sposób zapewniający ochronę interesu właściciela sąsiedniej nierucho- mości, polegający na tym, aby wody opadowe nie przedostawały się na jego nieru- chomość. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak bezspornego ustalenia, że przedostawanie się wody opadowej na teren nieruchomości sąsiedniej jest spowo- dowane mogącym wywołać taki skutek usytuowaniem rynien i ich spustów wyloto- wych na budynku inwestora, nie zaś innymi przyczynami.
Trafny jest pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że inwestor, który naruszył przepisy rozporządzenia, może być na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowla- nego zobowiązany decyzją właściwego organu do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja ta może być wydana również po zakoń- czeniu robót budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określo- nych czynności w celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem budowlanym jest do- puszczalne wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki wymienione w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym wymaganie, że decyzja wy- mieniona w tym przepisie może być wydana przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================