Postanowienie o odmowie Trybunału Konstytucyjnegoz 5 lutego 2020 r., sygn. akt Ts 112/19

Uzasadnienie

I - część historyczna

II - uzasadnienie prawne

Metryka orzeczenia

Rodzaj orzeczenia

Postanowienie tymczasowe

Data 3 czerwca 2020

Miejsce publikacji

OTK ZU B/2020, poz. 268

Skład

Sędzia Funkcja

Rafał Wojciechowski przewodniczący

Michał Warciński

Andrzej Zielonacki sprawozdawca 268/B/2020

POSTANOWIENIE TYMCZASOWE z dnia 3 czerwca 2020 r.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Rafał Wojciechowski - przewodniczący

Michał Warciński

Andrzej Zielonacki - sprawozdawca, w sprawie ze skargi konstytucyjnej K.C.Ć. o zbadanie zgodności:

art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.):

1. a) w zakresie, w jakim wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji związanych, usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa, z art. 2, art. 7, art. 45 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. b) w zakresie, w jakim traktuje art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania, z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji,
3. c) w zakresie, w jakim wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji,

postanawia:

na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) wstrzymać wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 lipca 2004 r. (znak: […]), utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 3 września 2004 r. (znak: […]).

Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Uzasadnienie

I 1

1. 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 lipca 2019 r. (data nadania), K.C.Ć. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez adwokata ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, zarzuciła niezgodność art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.):
2. a) w zakresie, w jakim wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji związanych, usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa, z art. 2, art. 7, art. 45 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3
3. b) w zakresie, w jakim traktuje art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: p.b.), w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania, z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji,
4. c) w zakresie, w jakim wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji.
5. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
6. 2.1. Decyzją z 15 lipca 2004 r. (znak: […]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a. – nakazał J.Ć. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego, opisanego w tej decyzji. Rozstrzygnięte to zostało utrzymane w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 3 września 2004 r. (znak: […]).
7. 2.2. Na podstawie umowy w przedmiocie podziału majątku wspólnego, umowy darowizny oraz umowy ustanowienia służebności osobistej, sporządzonych w formie aktu notarialnego w dniu 20 marca 2014 r., pomiędzy J.Ć. a skarżącą, skarżąca stała się właścicielką wyżej opisanej nieruchomości, której dotyczyła decyzja z 15 lipca 2004 r. 8
8. 2.3. Skarżąca – na podstawie art. 155 k.p.a. – złożyła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o uchylenie decyzji tego organu z 3 września 2004 r. 9
9. 2.4. Decyzją z 27 sierpnia 2015 r. (znak: […]) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 p.b. – odmówił uchylenia swojej poprzedniej decyzji.
10. 2.5. Od decyzji z 27 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie.
11. 2.6. Decyzją z 17 listopada 2015 r. (znak: […]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 27 sierpnia 2015 r. 12
12. 2.7. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego.
13. 2.8. Wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt […]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 17 listopada 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 27 sierpnia 2015 r. 14
14. 2.9. Od powyższego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną.
15. 2.10. Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt […]) oraz oddalił skargę skarżącej.
16. 3. Wraz ze skargą konstytucyjną skarżąca złożyła wniosek o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia tymczasowego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 lipca 2004 r. (znak: […]).
17. 4. Postanowieniem z 5 lutego 2020 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK).

Osobnym postanowieniem, także z 5 lutego 2020 r., Trybunał oddalił wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego.

Odpisy obu postanowień zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącej 10 lutego 2020 r. 20

1. 5. W sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału 17 lutego 2020 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 5 lutego 2020 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
2. 6. Postanowieniem z 3 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 zdanie pierwsze uotpTK – uwzględnił zażalenie oraz nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej.

II 22

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga konstytucyjna dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować nieodwracalne skutki, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego albo gdy przemawia za tym inny ważny interes skarżącego lub ważny interes publiczny.

2. W okresie obowiązywania art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) przyjmowano, że postanowienie tymczasowe mogło zostać wydane przez Trybunał Konstytucyjny zarówno na wniosek skarżącego, jak i z inicjatywy własnej Trybunału (tak np.: Z. CzeszejkoSochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 173-174; postanowienie tymczasowe TK z 20 listopada 2009 r., sygn. Ts 24/09, opublikowane w Internetowym Portalu Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/). Stanowisko to należy uznać za aktualne na gruncie obowiązującego obecnie art. 79 ust 1 uotpTK, który niemal dosłownie powtarza treść wskazanego na wstępie przepisu.

3. W postanowieniu z 5 lutego 2020 r. w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie postanowienia tymczasowego Trybunał przyjął, że „wniosek (…) może dotyczyć wyłącznie orzeczenia wydanego na podstawie przepisów kwestionowanych w skardze konstytucyjnej (…). Skarżąca wniosła tymczasem o wstrzymanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 lipca 2004 r. (znak:

[…]), która została oparta na art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.). W skardze konstytucyjnej zakwestionowała natomiast konstytucyjność art. 155 k.p.a.

W związku z powyższym należy uznać, że wskazana przez skarżącą decyzja nie została oparta na przepisach zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej, a tym samym brak jest podstaw do wydania postanowienia tymczasowego”.

4. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie – w związku z uwzględnieniem zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej – uznaje za celowe ponowne (z urzędu) odniesienie się do wniosku skarżącej o wydanie postanowienia tymczasowego.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału procesowego skład orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 5 lutego 2020 r., przytoczonego w poprzednim punkcie tej części uzasadnienia.

Artykuł 79 ust. 1 uotpTK traktuje o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia, decyzji lub innego rozstrzygnięcia w sprawie, której skarga konstytucyjna dotyczy. Zatem przepis ten rozszerza możliwość wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 79 ust. 1 uotpTK ma pojęcie „sprawy”, w granicach której Trybunał Konstytucyjny może wstrzymać wykonanie orzeczenia, decyzji lub innego rozstrzygnięcia. W ślad za postanowieniem tymczasowym TK z 20 listopada 2009 r. o sygn. Ts 24/09 oraz postanowieniem tymczasowym TK z 27 czerwca 2018 r. o sygn. Ts 88/18 (niepubl.) należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w orzeczeniu, decyzji lub innym rozstrzygnięciu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej.

Na gruncie postępowania administracyjnego tak szerokie rozumienie sprawy umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, nawet w przypadku wniesienia skargi konstytucyjnej od aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczył właśnie decyzji wydanej w granicach tej samej sprawy, albowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Izby Ogólnoadministracyjnej z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt […]) oraz oddalił skargę skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2015 r. (znak: […]) o utrzymaniu w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 27 sierpnia 2015 r. (znak: […]) w przedmiocie odmowy uchylenia przez ten organ swojej decyzji z 3 września 2004 r. (znak: […]), w której utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 lipca 2004 r. (znak: […]).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w obecnym składzie – w okolicznościach niniejszej sprawy – wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 15 lipca 2004 r. w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnogospodarczego jeszcze przed rozpoznaniem skargi konstytucyjnej może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącej. W przypadku decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek rozebrania przedmiotowego obiektu mieszkalno-gospodarczego już z istoty samej decyzji wynika, iż jej wykonanie może powodować trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę.

31 32

W związku z powyższym – na podstawie art. 79 ust. 1 uotpTK – postanowiono jak w sentencji.

Rodzaj orzeczenia

Postanowienie o odmowie

Data 5 lutego 2020

Miejsce publikacji

OTK ZU B/2020, poz. 266

Skład

Sędzia Funkcja

Julia Przyłębska

Pobierz orzeczenie w formacie doc

Pobierz [61 KB]

Spis treści

Postanowienie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt Ts 112/19

Komparycja

Tenor

postanawia

Uzasadnienie

1. - część historyczna
2. - uzasadnienie prawne

Metryka orzeczenia

Rodzaj orzeczenia

Postanowienie o odmowie

Data 5 lutego 2020

Miejsce publikacji

OTK ZU B/2020, poz. 266

Skład

Sędzia Funkcja

Julia Przyłębska 266/B/2020

Postanowienie

z dnia 5 lutego 2020 r.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Julia Przyłębska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K.C.Ć. w sprawie zgodności:

1. 1) art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w zakresie, w jakim „wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji związanych, usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa” z art. 2, art. 7, art. 45 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. 2) art. 155 ustawy wymienionej w punkcie 1 w zakresie, w jakim „traktuje przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 6 grudnia 2008 r., jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę, w sytuacji braku planu miejscowego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania” z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji;
3. 3) art. 155 ustawy wymienionej w punkcie 1 w zakresie, w jakim „wyklucza uchylenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w sytuacji, w której zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. 2019 r. poz. 1186)” z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji,

postanawia:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Uzasadnienie

1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 lipca 2019 r. (data nadania) K.C.Ć. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez adwokata ustanowionego z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

Decyzją z 15 lipca 2004 r. (znak: […]; dalej: decyzja Powiatowego Inspektora) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), nakazał J.Ć. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Wojewódzki Inspektor) decyzją z 3 września 2004 r. (znak: […]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora. Skarżąca – na podstawie art. 155 k.p.a. – wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Inspektor decyzją z 27 sierpnia 2015 r. (znak: […]) odmówił uchylenia swojej poprzedniej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że mając na uwadze, iż art. 48 ust. 1 p.b. nie pozostawiał organom swobody w rozstrzygnięciu, to – na podstawie art. 155 k.p.a. – nie ma możliwości uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji. Ponadto – jego zdaniem – zgodnie z orzecznictwem nie można w oparciu o powyższy przepis weryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 17 listopada 2015 r. (znak: […]) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z 27 sierpnia 2015 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA) wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt [….]; dalej: wyrok WSA) uwzględnił skargę skarżącej i uchylił decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organy orzekające w sprawie skarżącej błędnie uznały, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych. Zdaniem WSA dopuszczalna jest możliwość uchylenia – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy p.b. byłaby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z wymienionego przepisu. Od powyższego orzeczenia GINB wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]) uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę administracyjną skarżącej. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano, że – zgodnie z linią orzeczniczą NSA – art. 48 p.b.

jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się – na podstawie art. 155 k.p.a. – uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. NSA wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 48 p.b. jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W związku z powyższym wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą.

2. Zarządzeniem z 4 lipca 2019 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie: poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu oraz 4 kopii decyzji: Powiatowego Inspektora z 15 lipca 2004 r. (znak: […]), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 21 maja 2007 r. (sygn. akt […]) oraz jednego egzemplarza skargi konstytucyjnej wraz z załącznikami.

W piśmie z 23 grudnia 2019 r. (data nadania) skarżąca ustosunkowała się do powyższego wezwania.

3. Skarżąca kwestionuje dominującą – jej zdaniem – linię orzeczniczą, zgodnie z którą art. 155 k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji uznaniowych. Wskazuje ona, że – na podstawie przedmiotowego przepisu – możliwa jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisami szczególnymi – jak wskazuje skarżąca – są „normy wiążące organ do wydania decyzji o określnej treści, w sytuacji zaistnienia i stwierdzenia opisanych w nich stanów faktycznych”.

Podkreśla, że do takich przepisów zalicza się – zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie – art. 48 ust. 1 p.b. Decyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany, a tym samym – w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. – nie jest możliwe jej uchylenie lub zmiana.

Zdaniem skarżącej, powyższa wykładnia jest sprzeczna z zasadami racjonalności legislacyjnej i określoności prawa, wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przepis szczególny, o którym stanowi art. 155 k.p.a., musi być jasny i nie budzić wątpliwości, że wyklucza on wydanie decyzji na podstawie tego przepisu. Skarżąca wskazuje ponadto, że wykładnia art. 155 k.p.a. w zasadzie wyklucza jego zastosowanie do jakiejkolwiek decyzji, co stanowi naruszenie prawa do „wydania rozstrzygnięcia” (art. 45 Konstytucji).

Odnosząc się do art. 48 p.b., w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., skarżąca podkreśla, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160) uznał, że jego ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W jej ocenie uznanie, że przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r., jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości. Sankcjonuje bowiem nierówne traktowanie skarżącej, która w chwili wydania decyzji o rozbiórce nie miała możliwości zalegalizowania obiektu.

Wskazana interpretacja – zdaniem skarżącej – narusza również, wynikającą z art. 83 Konstytucji, zasadę przestrzegania prawa, przez sankcjonowanie decyzji, która została wydana w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją. Skarżąca podkreśla, że w konsekwencji prowadzi to także do nierównej ochrony praw własności obywateli w zależności od tego, czy na danym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Niezależnie od powyższego – w ocenie skarżącej – wykluczenie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, w której zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 5 p.b., jest niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od spełnienia licznych przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK).
2. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), stosownie do którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
3. 3. Skarżąca, jako ostateczne rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 79 Konstytucji, wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]).
4. 4. Trybunał stwierdza, że nie wszystkie wskazane przez skarżącą przepisy Konstytucji mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjonowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej.

Po pierwsze, art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji nie są samoistnymi źródłami praw podmiotowych jednostki, a przez to nie mogą stanowić samoistnej podstawy kontroli w sprawach skargowych, gdyż wyznaczają one jedynie standardy kreowania wolności i praw przez prawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., sygn. SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53; 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Po drugie, art. 83 Konstytucji przewiduje wyłącznie obowiązek przestrzegania prawa przez obywateli, zatem także nie może służyć za wzorzec kontroli w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22 oraz 12 kwietnia 2012 r., sygn. SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarga – w powyższym zakresie – nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK, co – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – uzasadnia odmowę nadania jej, w tym zakresie, dalszego biegu.

1. 5. Samodzielnymi wzorcami kontroli wskazanymi przez skarżącą są art. 45 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do pierwszego z nich Trybunał stwierdza, że zarzut jego naruszenia jest oczywiście bezzasadny. Skarżąca podnosi, że zakwestionowany przepis naruszył – wynikające z art. 45 Konstytucji – „prawo […] do wydania rozstrzygnięcia” (s. 26 skargi).

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca przez „rozstrzygniecie” rozumie decyzję wydaną przez organ administracji publicznej.

Tymczasem art. 45 Konstytucji stanowi o prawie do sądu, które obejmuje m.in. prawo do uzyskania wyroku sądowego. Tym samym z art. 45 Konstytucji wynika prawo do uzyskania, nie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz wyroku sądowego.

Skarżąca odnosząc się do drugiego wzorca kontroli wskazuje, że wykładnia zakwestionowanego przepisu „prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli, w zależności obowiązywania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie” (s. 29 skargi) oraz, że „prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli, którzy pozbawieni są możliwości zastosowania pełnego trybu legalizacyjnego opisanego w ustawie Prawo budowlane” (s. 31 skargi).

Trybunał stwierdza, że powyższe zarzuty również są oczywiście bezzasadne. Jak słusznie zauważyła skarżąca, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepisem szczególnym, który przeciwstawia się zmianie lub uchyleniu przepisu, w rozumieniu art. 155 k.p.a., jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.). Przepis ten uznawany jest za przepis szczególny niezależnie od tego, czy strona postępowania miała możliwość zastosowania pełnego trybu legalizacyjnego przewidzianego w p.b., czy też w trakcie trwania postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prima facie wykładnia zakwestionowanego przepisu nie prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli. Zarzuty postawione w skardze konstytucyjnej dotyczą de facto niekonstytucyjności art. 48 p.b., który jednak nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wskazana wyżej okoliczność, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK, stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania przedmiotowej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

POUCZENIE 29

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.