Uzasadnienie
W sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 czerwca 2017 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej, H.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność § 1 pkt 1 lit. a uchwały Rady Gminy Kadzidło nr L/348/2014 z dnia 17 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. 9851; dalej: uchwała Rady Gminy Kadzidło) oraz art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) z art. 2, art. 32 w związku z art. 84 oraz art. 168 Konstytucji, w zakresie, w jakim zezwala radzie gminy na dowolne różnicowanie stawki podatku od nieruchomości w oparciu o nie dość jasno sprecyzowane kryterium prowadzenia działalności gospodarczej.
Postanowieniem z 28 lutego 2018 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał ustalił, że wskazany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), dotyczący oceny legalności uchwały Rady Gminy Kadzidło, nie spełnia cech ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach i prawach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wskazał również, że wyrok NSA nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, które odnosi się bezpośrednio do sfery praw lub wolności skarżącego.
Trybunał ustalił ponadto, że skarżący nie określił prawidłowo przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach określonych w Konstytucji. Zaskarżone przepisy nie stanowiły normatywnej podstawy, lecz przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Trybunał wskazał, że dopiero uchwała Rady Gminy Kadziło jest podstawą do wszczynania indywidualnych postępowań administracyjnych, natomiast wyrok stwierdzający jej nieważność jest podstawą do wzruszenia, w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, indywidualnych rozstrzygnięć wydanych na jej podstawie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o nadanie skardze dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał rozpoznaje zażalenie w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym. Celem rozpatrzenia zażalenia jest ustalenie, czy w wydanym postanowieniu Trybunał prawidłowo zidentyfikował przesłanki odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
3. W odniesieniu do kwestii nierozstrzygania o konkretnych prawach i obowiązkach przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r. (sygn. akt […], dalej: wyrok NSA) skarżący podnosi, że na podstawie uchwały Rady Gminy Kadzidło nr L/348/2014 z dnia 17 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. 9851; dalej: uchwała) zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w postaci decyzji Wójta Gminy Kadzidło z 22 stycznia 2015 r. (nr […], dalej: decyzja Wójta). Skarżący jednocześnie wskazuje, że zakwestionował uchwałę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dysponował innymi podstawami prawnymi, które pozwoliłyby mu na kwestionowanie decyzji podatkowej. Skarżący podkreśla, że naruszenie praw i obowiązków „odbyło się na gruncie zastosowania przepisu ustawy prawa podatkowego poprzez uchwalenie innego aktu normatywnego (uchwały rady gminy), który został tak skonstruowany, że skarżący jako jedyny stał się podmiotem podatku od nieruchomości należnego według stawki wyższej niż wszyscy inni mieszkańcy gminy”. Skarżący wskazuje, że istota jego sprawy nie sprowadza się do tego, czy wyczerpane zostały środki prawne do zaskarżania uchwały, lecz polega na ustaleniu czy doszło do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, którego normatywną podstawą były przepisy zaskarżonej uchwały.
4. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażane w zaskarżonym postanowieniu, że wyroki wydane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.) nie mają charakteru indywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się bezpośrednio do sfery praw lub wolności określonego podmiotu, nie rozstrzygają o konkretnych prawach lub wolnościach, ani też nie nakładają żadnych obowiązków. Przedmiotem skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
jest jedynie ocena legalności podejmowanych przez organy gminy uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej (akty prawa miejscowego). Wskazany przez skarżącego wyrok NSA nie spełnia więc cech ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zaś uchwała oraz art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) nie stanowiły jego normatywnej podstawy, lecz jedynie przedmiot rozstrzygnięcia.
- 5. Niezależnie od powyższego, Trybunał podkreśla, że uchwała, będąca przedmiotem kontroli w trybie art. 101 u.s.g., stanowi podstawę do wszczynania indywidualnych postępowań administracyjnych (zob. art. 207 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.). Dopiero decyzja wydana w tym trybie mogłaby być uznana za indywidualne rozstrzygnięcie odnoszące się bezpośrednio do sfery praw lub wolności skarżącego.
- 6. Skarżący w zażaleniu wskazuje, że na podstawie uchwały zostało wydane „ostateczne rozstrzygnięcie” w postaci decyzji Wójta.
Jednocześnie podkreśla, że poza zaskarżeniem uchwały do sądu administracyjnego nie dysponował żadnym innym środkiem służącym do zakwestionowania decyzji podatkowej.
Trybunał podnosi, że z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że skarżący jako ostateczne rozstrzygniecie w swojej sprawie wskazał wyrok NSA, a nie decyzję Wójta. Nawet gdyby dopuścić możliwość zmiany przez skarżącego ostatecznego rozstrzygnięcia, które wskazuje w skardze konstytucyjnej, to – zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowej decyzji – skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący nie uwzględnił w skardze konstytucyjnej żadnych rozstrzygnięć potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej względem wskazanej decyzji, co oznacza, że nie posiada ona cech ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 28 lutego 2018 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Michał Warciński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej H.S. w sprawie zgodności:
- 1) § 1 pkt 1 lit. a uchwały Rady Gminy Kadzidło nr L/348/2014 z dnia 17 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. 9851);
- 2) art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849) z art. 2, art. 32 w związku z art. 84 oraz art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 czerwca 2017 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej H.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność § 1 pkt 1 lit. a uchwały Rady Gminy Kadzidło nr L/348/2014 z dnia 17 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. 9851; dalej: uchwała) oraz art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849; dalej: u.o.p.l.) z art. 2, art. 32 w związku z art. 84 oraz art. 168 Konstytucji, w zakresie, w jakim zezwala radzie gminy na dowolne różnicowanie stawki podatku od nieruchomości w oparciu o nie dość jasno sprecyzowane kryterium prowadzenia działalności gospodarczej.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą.
Rada Gminy Kadzidło w § 1 pkt 1 uchwały określiła wysokość stawki podatku od gruntów związanych m.in z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie wydobycia torfu bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków – 0,69 zł od 1 m 2 powierzchni (lit. a) oraz pozostałych, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków – 0,52 zł od 1 m 2 powierzchni (lit. b).
Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy dnia z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 5 ust. 1 i ust. 4 i art. 6 u.o.p.l.
Pismem z 5 lutego 2015 r. skarżący wezwał Radę Gminy Kadzidło do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że określenie stawek podatku od nieruchomości nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami u.o.p.l. i prowadzi do niedopuszczalnej prawnie dyskryminacji, zaś jej uchwalenie nastąpiło w sposób niezgodny z przepisami o pomocy publicznej oraz chroniącymi konkurencję.
W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy Kadzidło podniosła, że przy określeniu stawek dopuszczalne jest różnicowanie ich wysokości dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystania gruntu. Rada Gminy Kadzidło zaznaczyła, że nie przekroczyła stawki maksymalnej i nie naruszyła przedmiotowego charakteru zróżnicowania stawek podatku od nieruchomości.
Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA), domagając się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 lit. a uchwały.
WSA wyrokiem z 15 marca 2016 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę, wskazując, że analiza podstaw prawnych zaskarżonej uchwały upoważnia do stwierdzenia, iż „Rada Gminy Kadzidło podjęła zaskarżoną uchwałę w ramach prawa organów samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, w tym podatku od nieruchomości, wynikającego u.o.p.l.” Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 2 lutego 2017 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę kasacyjną podnosząc, że Rada Gminy Kadziło nie przekroczyła granic upoważnienia określonego art. 5 ust. 2 u.o.p.l., gdyż zróżnicowanie stawek nastąpiło ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, która to przesłanka została wprost wyartykułowana w upoważnieniu z art. 5 ust. 2 u.o.p.l.
Zdaniem skarżącego kryteria, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.o.p.l., nie spełniają wymogów konstytucyjnych, ponieważ rada gminy w zasadzie nie podlega żadnej kontroli w zakresie różnicowania stawek podatkowych, co znajduje wyraz w stanie faktycznym sprawy. Rada gminy, w ocenie skarżącego, może dowolnie „szafować” kryteriami wymienionymi w art. 5 ust. 2 u.o.p.l. i dostosowywać je do podmiotu podatku, pod pozorem kryterium przedmiotowego. Skarżący wskazał, że w wypadku art. 5 u.o.p.l. niewystarczające jest, dla celów zastosowania prawa wyróżnienie kryterium przedmiotu podatku od podmiotu podatku, bowiem w praktyce każde kryterium podmiotowe da się opisać kryterium przedmiotowym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach określonych w Konstytucji.
W odróżnieniu od wniosków kierowanych przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów.
Przedmiotem zaskarżenia w skardze konstytucyjnej może być tylko taki przepis, który zastosował sąd lub organ administracji publicznej, rozstrzygając ostatecznie indywidualną sprawę skarżącego (zob. J. Trzciński, M. Wiącek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, tom II, wyd. II, Warszawa 2016).
Wskazany przez skarżącego wyrok NSA, mimo że jest wyrokiem ostatecznym w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, to jednak nie spełnia kryterium indywidualności. Wyrok ten, wydany w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie rozstrzyga o konkretnych prawach lub wolnościach skarżącego, jak również nie nakłada na niego żadnych obowiązków, które godziłyby w przysługujące mu prawa i wolności. Przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga inicjuje postępowanie w przedmiocie oceny legalności uchwał podejmowanych przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (akty prawa miejscowego). Rozstrzygające tę kwestię wyroki sądów administracyjnych stanowią realizację konstytucyjnej kompetencji do orzekania o zgodności uchwał organów samorządu terytorialnego z ustawami (art. 184 Konstytucji). Wyroki te nie mają charakteru indywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się bezpośrednio do sfery praw lub wolności konkretnego podmiotu.
Nie zawierają także ustalenia okoliczności stanu faktycznego, z których można by wnioskować o rzeczywistym naruszeniu indywidualnych praw lub wolności (por. postanowienia TK z: 29 listopada 2000 r., sygn. Ts 139/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 39 oraz 29 czerwca 2012 r., sygn. Ts 196/09, OTK ZU nr 4/B/2012, poz. 322).
Dopiero uchwała, będąca przedmiotem kontroli w trybie art. 101 u.s.g., jest podstawą do wszczynania indywidualnych postępowań administracyjnych (zob. art. 207 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa;
Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), natomiast wyrok stwierdzający jej nieważność jest podstawą do wzruszenia, w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, indywidualnych rozstrzygnięć wydanych na jej podstawie (art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.).
Trybunał podkreśla, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika iż przedmiotem skargi mogą być wyłącznie te przepisy prawa, na podstawie, których sądy ukształtowały sytuację prawną skarżącego. Zasadniczym warunkiem jej wniesienia jest konkretne naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych, którego źródłem jest rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, w sposób bezpośredni odnoszące się do sfery prawnej zindywidualizowanego podmiotu (por. postanowienia TK z: 28 czerwca 2017 r., sygn. Ts 233/16, OTK ZU B/2017, poz. 165 oraz 1 października 2014 r., sygn. Ts 239/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 39).
Brak ostatecznego rozstrzygnięcia determinuje również stwierdzenie, że skarżący nie wskazał prawidłowo przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Trybunał jednoznacznie stwierdza, że uchwała oraz art. 5 u.o.p.l.
nie stanowiły normatywnej podstawy, lecz jedynie przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.
Jako że wskazany przez skarżącego wyrok NSA nie spełnia cech ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz ze względu na niewskazanie przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2072) należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 20
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.