Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 lipca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej P.Sz. (dalej: skarżący) w sprawie zgodności art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
W dniu 1 sierpnia 2016 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącego wniósł do Trybunału zażalenie na postanowienie z 19 lipca 2016 r. 3
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
W dniu 16 sierpnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 16 sierpnia 2016 r. stosuje się przepisy ustawy o TK.
W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona 16 lutego 2016 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z 2015 r., która nie przewidywała możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Postępowanie zostało zatem prawomocnie zakończone wraz z wydaniem postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, tj. 19 lipca 2016 r. 6
Z tych względów zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne i podlega odrzuceniu (zob. postanowienia TK z: 21 stycznia 2015 r., sprawa Ts 283/13, niepubl.; 5 czerwca 2015 r., sprawa Ts 358/14, niepubl.; 19 listopada 2015 r., sprawa Ts 20/15, OTK ZU nr 6/B/2015, poz. 663).
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 19 lipca 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Tuleja - przewodniczący i sprawozdawca
Andrzej Wróbel
Marek Zubik, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej P.Sz. w sprawie zgodności:
art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału 17 lutego 2016 r. (data nadania) P.Sz. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23; dalej: kpa) w zakresie, w jakim przepis ten „nie daje podstaw do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego w sytuacji gdy w chwili orzekania przez organ administracji nie obowiązują przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji”, z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. E. i P. Sz. (dalej: małżonkowie) w lutym 1993 r. nabyli działkę rolną nr w B. i wystąpili do Wójta Gminy B. o udzielenie pozwolenia na budowę na niej budynku mieszkalnego i gospodarczego.
Przed wydaniem decyzji przez organ administracji małżonkowie rozpoczęli budowę. Wójt Gminy B. w decyzji z września 1993 r. odmówił wydania takiego pozwolenia, uznawszy, że działka usytuowana jest na terenie rolnym bez prawa zabudowy. Małżonkowie, pomimo uzyskania decyzji odmownej, wybudowali na swojej działce dom połączony z garażem, hydrofornię murowaną i zbiornik na ścieki.
Wójt Gminy B. w decyzji z grudnia 1996 r. dalej: decyzja o nakazie rozbiórki) nakazał rozbiórkę obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej.
Pismem z listopada 2012 r. wystąpili oni na podstawie art. 155 kpa do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu W. (dalej: inspektor powiatowy) z wnioskiem o uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki. Inspektor powiatowy w decyzji z lutego 2013 r. odmówił uchylenia tego aktu. Stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną, co oznacza, że organ w określonych okolicznościach jest obowiązany do jej wydania, natomiast art. 155 kpa dotyczy tylko decyzji uznaniowych. Ponadto art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ‒ Prawo budowlane (Dz.U.38.229, ze zm.; dalej: prawo budowlane z 1974 r.) jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten nakazywał bowiem rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeśli organ administracji stwierdził, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznawszy odwołanie małżonków, w decyzji z listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z lipca 2014 r. oddalił skargę małżonków na decyzję organu drugiej instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w wyroku z października 2015 r. 5
Skarżący w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej stwierdził, że jego zdaniem art. 155 kpa narusza zasadę przyzwoitej legislacji wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, ponieważ jest niejasny. Ponadto przepis ten prowadzi do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. Osoby, które dopuściły się samowoli budowlanej po wejściu w życie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2016.290; dalej: prawo budowlane z 1994 r.), mogą skorzystać z procedury legalizacji samowoli budowlanej, natomiast osoby, które nielegalnie wybudowały obiekt przed jego wejściem w życie, nie mogą tego zrobić, gdyż ‒ ze względu na nieprecyzyjną treść art. 155 kpa ‒ nie mogą żądać uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki.
Skarżący sformułował ponadto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji.
Zasady, na których dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK). Przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Dlatego zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna musi zawierać zarówno wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw, które zostały naruszone, jak i określenie sposobu ich naruszenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu.
2. Zaskarżony art. 155 kpa stanowi, że „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio”.
3. Choć w petitum skargi skarżący zarzucił, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, to w uzasadnieniu nie odniósł się do ostatniego ze wskazanych wzorców kontroli. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku wskazania, które konstytucyjne prawa lub wolności i w jaki sposób zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej, a ponadto obowiązku uzasadnienia zarzutów postawionych w skardze konstytucyjnej wraz z powołaniem dowodów na ich poparcie (art. 65 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK) polegać musi nie tylko na numerycznym przywołaniu przepisów Konstytucji, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy. Niezbędne jest również precyzyjne przedstawienie treści prawa konstytucyjnego lub wolności konstytucyjnej wraz ze szczegółową argumentacją uprawdopodabniającą stawiane zarzuty. Z uwagi na zasadę skargowości obowiązującą – na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o TK – w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, powyższego obowiązku nie może wykonać za skarżącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91; 26 czerwca 2014 r., Ts 251/13, OTK ZU nr 3/B/2014, poz. 234 oraz wyrok TK z 24 czerwca 2008 r., SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85).
W analizowanej skardze skarżący nie odniósł się do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżący nie wskazał, jakie prawo podmiotowe wywodzi z tego przepisu i na czym ‒ w jego przekonaniu ‒ polegało naruszenie tego prawa w jego sprawie, ani nie uzasadnił swojego zarzutu.
Ze względu na to, że poprzestanie na numerycznym wskazaniu naruszonych – zdaniem skarżącego – postanowień Konstytucji nie może być uznane za spełnienie wymogu, o którym mowa w 65 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK, Trybunał postanowił odmówić nadania skardze dalszego biegu w zakresie zbadania zarzutu niezgodności art. 155 kpa z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Pogląd na tę kwestię jest utrwalony, a Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw, by go zmieniać.
4.1. Podstawowy zarzut skargi dotyczy naruszenia zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Tymczasem według utrwalonego orzecznictwa Trybunału ten przepis Konstytucji nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (podobnie jak inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej.
Wyznacza ona jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz standard korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. orzeczenia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Dlatego też wynikające z art. 2 Konstytucji zasady mogą być w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczym wzorcem kontroli; wyjątkowo przepis ten może stanowić podstawę skargi konstytucyjnej, o ile skarżący wskaże wywiedzione z niego podmiotowe prawa lub wolności konstytucyjne (zob. wyrok z 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258).
4.2. W analizowanej skardze skarżący oprócz zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji postawił też zarzut niezgodności art. 155 kpa z art. 32 Konstytucji, który również nie wyraża wolności ani prawa o charakterze podmiotowym. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r. dotyczącym art. 32 Konstytucji Trybunał stwierdził: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Mając na względzie treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, należy uznać, że samo wskazanie na naruszenie zasady równości nie jest wystarczającą podstawą do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Zasada ta samodzielnie nie stanowi bowiem źródła praw lub wolności o charakterze podmiotowym.
- 4.3. Niewskazanie przez skarżącego konstytucyjnych praw i wolności, które jego zdaniem zostały w sprawie naruszone, stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
- 5. Na marginesie Trybunał uznaje, że nawet gdyby analizowana skarga nie zawierała uchybień stwierdzonych powyżej, to nie mogłaby zostać poddana merytorycznej ocenie, gdyż zarzut skarżącego jest oczywiście bezzasadny.
- 5.1. Skarżący twierdzi, że art. 155 kpa jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie daje podstaw do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego mimo tego, że w chwili orzekania przez organ administracji nie obowiązują przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Tymczasem z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z października 2015 r. i z poprzedzającego go wyroku sądu pierwszej instancji z lipca 2014 r. wynika, że w sprawie skarżącego przepis sprzeciwiający się uchyleniu decyzji o nakazie rozbiórki obowiązywał zarówno w dacie orzekania przez organ o nakazie rozbiórki, jak i w dacie wydania decyzji na podstawie art. 155 kpa.
Choć sądy stwierdziły, że to art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. był przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji o nakazie rozbiórki, to wyraziły przekonanie, że tego rodzaju decyzje ‒ tj. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego ‒ wydane również pod rządami obowiązującego prawa budowlanego z 1994 r. nie podlegają procedurze określonej w art. 155 kpa. Na poparcie swojego stanowiska NSA powołał liczne wyroki dotyczące tego zagadnienia, w których wykluczono możliwość wzruszenia w tym trybie decyzji rozbiórkowych wydanych na podstawie przepisów zarówno prawa budowlanego z 1974 r. (art. 37 ust. 1 pkt 1), jak i prawa budowlanego z 1994 r. (art. 48), obowiązującego w dacie orzekania przez organy w sprawie skarżącego na podstawie art. 155 kpa (np. wyrok z 11 lutego 2010 r., sprawa II OSK 292/09 i z 7 marca 2013 r., sprawa II OSK 2130/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest więc prawdziwe twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym w dacie orzekania przez organ w jego sprawie na podstawie art. 155 kpa nie obowiązywały przepisy szczególne sprzeciwiające się uchyleniu decyzji o nakazie rozbiórki.
Trybunał podkreśla, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady wykluczył możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji przewidzianego w art. 155 kpa w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych i nie może „stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej jest niewykonanie od lat prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku”. Zdaniem tego Sądu decyzja nakazująca rozbiórkę budynku jest „decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego, co niewątpliwie leży w interesie społecznym”.
Sąd uznał, że „decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 lub 155 kpa, bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo”. Skarżący nie zawarł w skardze argumentacji na poparcie tezy, zgodnie z którą takie stanowisko NSA jest niezgodne z Konstytucją.
5.2. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że w jego przekonaniu art. 155 kpa narusza zasadę przyzwoitej legislacji wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż jest niejasny i nie wskazuje, czy wyrażenie „jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji” dotyczy przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji pierwotnej (w tej sprawie o nakazie rozbiórki), czy też przepisów obowiązujących w dacie orzekania na podstawie art. 155 kpa.
Jak Trybunał wyjaśnił wyżej, zarówno w prawie budowlanym z 1974 r., jak i prawie budowlanym z 1994 r. znajduje się przepis sprzeciwiający się uchyleniu decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 155 kpa. Dlatego też nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ‒ a w konsekwencji wpływu na prawa podmiotowe skarżącego ‒ to, który stan prawny ‒ z daty wydania decyzji o nakazie rozbiórki czy z daty wydania decyzji na podstawie art. 155 kpa ‒ wzięty był pod uwagę przy ustalaniu przesłanki negatywnej przewidzianej w tym przepisie.
5.3. W analizowanej skardze skarżący zarzucił też, że art. 155 kpa prowadzi do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. Skarżący uważa, że osoby, które wybudowały obiekt nielegalnie pod rządami prawa budowlanego z 1994 r., mogą ubiegać się o legalizację samowoli budowlanej, natomiast osoby, które uczyniły to w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r., nie mogą żądać uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki ze względu na nieprecyzyjną treść art. 155 kpa.
Trybunał zauważa, że skarżący, chcąc prawidłowo sformułować swój zarzut dotyczący tego zagadnienia, musiałby (oprócz powołania wraz z art. 32 innego wzorca kontroli konstytucyjności ‒ statuującego prawo podmiotowe) wykazać, że istnieje grupa podmiotów, dla których ustawodawca w sposób niezgodny z Konstytucją przewidział korzystniejszą regulację w zakresie przesłanek skorzystania z tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych. To bowiem przepis regulujący postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej skarżący uczynił przedmiotem skargi (art. 155 kpa), a nie przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej. Tymczasem argumentacja skarżącego dotyczy braku możliwości zalegalizowania samowoli. Jeśli zaś chodzi o art. 155 kpa, to ‒ jak zostało wykazane wyżej ‒ Naczelny Sąd Administracyjny wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu w odniesieniu do decyzji nakazujących rozbiórkę samowoli powstałych pod rządami zarówno prawa budowlanego z 1974 r., jak i prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji nie można uznać, że przepis ten różnicuje sytuację prawną obywateli ze względu na datę powstania samowoli.
Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia tymczasowego na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o TK.