Uzasadnienie
- 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 marca 2017 r. (data nadania), Leduc Chemie Poland Ltd. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność: po pierwsze – art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: prawo budowlane), „przez to, że nakazuje obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, również wtedy, gdy decyzja ta dotyczy budynku znajdującego się na nieruchomości należącej do osoby, która nabyła tę nieruchomość bez świadomości, że znajdujący się na niej budynek został wzniesiony bez pozwolenia, a budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji; po drugie – art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, „przez to, że nakazuje obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, nawet wówczas, gdy wydanie takiej decyzji naruszałoby interes społeczny lub słuszny interes właściciela zabudowanej tym budynkiem nieruchomości, a budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie – art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, „przez to, że przesłanką wydania decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia czynią nieuiszczenie wysokiej opłaty legalizacyjnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności samowoli budowlanej, również wtedy, gdy budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
- 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
- 2.1. Decyzją z listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB lub organ), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 52 prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) nakazał skarżącej rozbiórkę „budynku komunikacji” o długości ok. 12,60 m oraz szerokości ok. 7,10 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego – „budynku komunikacji” (12,60 m x 7,10 m) dla potrzeb Zakładu Produkcji Ś., na nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca. Podstawę do wszczęcia postępowania stanowiły ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 1-8 lutego 2012 r. Ustalono, iż na działce należącej do skarżącej został wybudowany obiekt budowlany użytkowany jako budynek komunikacji. Opisując przebieg postępowania administracyjnego PINB wyjaśnił m.in., że w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, postanowieniem z czerwca 2014 r., zobowiązał skarżącą do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 8 września 2014 r. określonych dokumentów – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta i osoby sprawdzającej projekt do właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Dalej PINB podniósł, że skarżąca nie wykonała wymienionych obowiązków i nie przedstawiła organowi wskazanych w tym postanowieniu dokumentów uprawniających do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu.
W związku z niedostarczeniem wymaganych dokumentów PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Zdaniem PINB budynek objęty decyzją o rozbiórce jest obiektem samodzielnym i jego rozbiórka nie naruszy konstrukcji budynków do niego przylegających. Organ ustalił, że obiekt został wybudowany w okresie pomiędzy lutym 2015 r. a wrześniem 2016 r. przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, którzy 10 września 2009 r. sprzedali nieruchomość, na której znajduje się m.in. budynek objęty decyzją, Leduc Chemie B.V.; spółka ta 17 grudnia 2012 r. nieruchomość tę sprzedała skarżącej. Organ podkreślił, że wobec nie przedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
- 2.2. Na skutek odwołania skarżącej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej: WINB lub organ odwoławczy) decyzją ze stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z listopada 2014 r. 8
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając ustalenia faktyczne PINB co do czasu wykonania przedmiotowego obiektu, wykonawcy robót oraz inwestora. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w trakcie postępowania odwoławczego pismem z 22 grudnia 2014 r. wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z czerwca 2014 r., aby umożliwić skarżącej legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. 14 stycznia 2015 r. do organu odwoławczego wpłynęła korespondencja od skarżącej, która została uznana za odpowiedź na wezwanie z 22 grudnia 2014 r. 9
Zdaniem WINB, skoro cechy „budynku komunikacji” wskazywały, że jest samodzielnym obiektem budowlanym, jak też nie został on ujęty w art. 29-30 prawa budowlanego, to jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; decyzja taka nie została zaś wydana. Ponadto skarżąca w wyznaczonym terminie – ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu odwoławczym – nie dostarczyła dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, co uzasadniało wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego.
2.3. Skarga skarżącej na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została przezeń oddalona wyrokiem z maja 2015 r., który został następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2016 r. 11
3. Zdaniem skarżącej kwestionowane przepisy w sposób nieproporcjonalny naruszają prawo własności i „w szczególności wynikające z niego prawo zabudowy” (art. 48 ust. 1 w związku z art. 52, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego) oraz „prawo do niepodlegania odpowiedzialności karnej sensu largo za naruszenie prawa, którego dopuścił się ktoś inny niż skarżąca” (art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego).
Ponadto skarżąca złożyła wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji PINB z listopada 2014 r. 13
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy u.o.t.p.TK.
2. W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała następujące przepisy prawa budowlanego: art. 48 ust. 1 w związku z art. 52, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1. 16
Wskazane wyżej regulacje dotyczą: nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a prawa budowlanego, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1); obowiązku inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dokonania na własny koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 prawa budowlanego (art. 52); przesłanek wyłączających rozbiórkę obiektu budowlanego oraz legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 ust. 1-4); pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1-2).
3. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż ze względu na charakter skargi konstytucyjnej jako ultima ratio w systemie ochrony konstytucyjnych wolności lub praw jednostki warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego środka prawnego (wydania orzeczenia w sprawie) jest wykazanie przez skarżącego minimalnej staranności w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych przed wniesieniem skargi. Skarga konstytucyjna – co wymaga szczególnego podkreślenia – nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (zob. postanowienia TK z: 17 marca 1998 r., Ts 27/97; 16 października 2002 r., SK 43/01; 3 lipca 2007 r., SK 4/07; 13 stycznia 2011 r., Ts 301/09 oraz 22 lipca 2014 r., SK 28/12). Brak takiej staranności należy oceniać jako przyczynienie się przez skarżącego do ukształtowania jego sytuacji prawnej, a to zaś – w oparciu o przesłankę niedopuszczalności orzekania (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK) – przekłada się na odmowę nadania dalszego biegu skardze (na etapie rozpoznania wstępnego) lub umorzenie postępowania (na etapie rozpoznania merytorycznego).
3.1. Zgodnie z art. 79 Konstytucji, skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu prawnego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Jak zauważył Trybunał w wyroku z 15 października 2002 r. w sprawie SK 6/02: „Skarga konstytucyjna wedle Konstytucji nie jest skargą «na rozstrzygnięcie», lecz skargą «na przepis».
(…) To kształtuje w szczególny sposób dowodowe powinności skarżącego: nawet bowiem wykazanie istnienia związku koniecznego (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem wolności (praw) konstytucyjnych a rozstrzygnięciem, które ów skutek spowodowało, nie jest tożsame z dowodem, że przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjność samego przepisu będącego prawną podstawą rozstrzygnięcia.
Niezbędne jest bowiem wykazanie, że związek ten istnieje między brakiem konstytucyjności przepisu a naruszeniem prawa lub wolności”.
Ciężar udowodnienia tego faktu spoczywa przy tym na skarżącym (por. art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).
- 3.2. W odniesieniu do rozpoznawanej skargi konstytucyjnej wskazany warunek nie został spełniony. Choć Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości stosowania prawa przez sądy czy organy administracji (nie może bowiem pełnić funkcji kolejnego „organu odwoławczego” – zob. np. postanowienie TK z 1 grudnia 2010 r., SK 50/07), to nie może zignorować tego, że w toku postępowania administracyjnego, tak w pierwszej instancji przed PINB, jak i w drugiej instancji przed WINB, miała możliwość – zapewnioną z urzędu przez organy nadzoru budowlanego (postanowienie PINB z czerwca 2014 r., wezwanie WINB z 22 grudnia 2014 r.) – przedłożenia stosownych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej; z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Ponadto skarżąca, jako profesjonalny podmiot obrotu gospodarczego, powinna była przy okazji czynności nabycia nieruchomości ustalić, czy znajdujące się na niej obiekty budowlane zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego (zostały wobec nich wydane odpowiednie pozwolenia na budowę); jak wynika z uzasadnienia skargi (s. 10), czynności tej skarżąca zaniechała świadomie. Tym samym nakazanie skarżącej rozbiórki obiektu budowlanego nie wynikało samoistnie z zaskarżonych przepisów (przede wszystkim art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego). Przyczyną takiego rozstrzygnięcia (wyraźnie zresztą wskazaną w uzasadnieniach decyzji PINB oraz WINB oraz uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji) było nieskorzystanie przez skarżącą z możliwości procedury legalizacji samowoli budowlanej.
- 3.3. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że do negatywnego położenia prawnego skarżącej (obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na własny koszt) przyczyniło się niezachowanie należytej staranności przez samą skarżącą (zaniechanie sprawdzenia legalności obiektów budowlanych na nabywanej nieruchomości, rezygnacja z procedury legalizacji samowoli budowlanej).
- 3.4. Powyższa okoliczność przemawia za odmową nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.
- 4. Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje także na inne wady rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.
- 4.1. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nie może zostać rozpoznany merytorycznie (art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK), gdyż skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem w przedmiocie określenia wobec niej opłaty z tytułu legalizacji samowoli budowlanej.
Zarówno bowiem decyzja PINB z listopada 2014 r., jak i decyzja WINB ze stycznia 2015 r., dotyczyły nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Tymczasem – w razie skorzystania przez skarżącą z procedury legalizacji – zostałoby wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie w sprawie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze in fine prawa budowlanego), na które przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1 zdanie drugie prawa budowlanego). Na marginesie należy też zauważyć, że choć sama opłata legalizacyjna nie podlega miarkowaniu w tym sensie, że organ nadzoru budowlanego nie może jej obniżyć, to jednak na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 prawa budowlanego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej lub interesem publicznym, istnieje możliwość umorzenia przez wojewodę w całości lub w części ustalonej opłaty legalizacyjnej.
- 4.2. Z kolei zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji przez art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK). Kwestionowane w niniejszej sprawie regulacje dotyczą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postawionego bez zezwolenia, przeprowadzonej na koszt jego właściciela. Dopuszczalność stosowania sankcji (kar) administracyjnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06). Sankcje (kary) administracyjne są w istocie środkami mającymi na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. np. orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., U 7/93). Wobec tego sankcje (kary) administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04). Sankcja (kara) administracyjna – w przeciwieństwie do kary w rozumieniu prawa karnego materialnego – nie stanowi bowiem odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok TK z 31 marca 2008 r., SK 75/06). Przez to mieści się w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że stosowanie sankcji (kar) administracyjnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74).
- 4.3. Także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez kwestionowane przepisy jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK).
Kwestią pozostającą poza wszelkimi wątpliwościami, w świetle doktryny i judykatury oraz orzecznictwa TK, jest fakt, że „prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego” (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). W Konstytucji jednoznaczne i wyraźne podstawy wprowadzania ograniczeń własności stanowią: art. 64 ust 3, będący jednocześnie kryterium kontroli dokonanych ograniczeń (przez wskazanie przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania), oraz art. 31 ust. 3, który ma znaczenie podstawowe ze względu na sformułowaną w nim zasadę proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Przy czym art. 64 ust. 3 Konstytucji traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczenia prawa własności (por. wyroki TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 oraz 25 maja 1999 r., SK 9/98).
Skoro zagadnienie prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich nie budzi wątpliwości, ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności sprowadza się „do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjne prawo może być ograniczane” (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00). Na podstawie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza się ograniczenie własności wyłącznie w drodze ustawy oraz zakazuje naruszenia istoty prawa własności. Najważniejszą przesłankę zawiera art. 31 ust. 3, który „przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeśli ograniczenia takie konieczne są w demokratycznym państwie prawnym. Owa konieczność musi być przy tym warunkowana wymienionymi w przepisie przesłankami: bezpieczeństwem państwa lub porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej względnie ochroną wolności i praw innych osób” (wyrok TK z 21 kwietnia 2004 r., K 33/03).
Sformułowana w tym przepisie zasada proporcjonalności była wielokrotnie przedmiotem rozważań TK, wobec czego zbędne jest szczegółowe definiowanie jej po raz kolejny.
Określone w prawie budowlanym obowiązki i związane z nimi zakazy wiążą się z obowiązkami publicznoprawnymi dotyczącymi własności nieruchomości. Nie wykluczają jednak a limine korzystania z nieruchomości, a nawet jej zabudowy – pod warunkiem uzyskania stosownych zezwoleń. Natomiast w sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów prawa przez jednostkę (postawienie obiektu budowlanego bez pozwolenia) – przed zastosowaniem sankcji (nakaz rozbiórki) – co do zasady istnieje możliwość swoistej konwalidacji takiego zdarzenia (procedura legalizacji samowoli budowlanej). Nie można zatem uznać zaskarżonych przepisów, jako nieproporcjonalnie ingerujących w istotę prawa własności.
5. Ze względu na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego (art. 79 ust. 1 u.o.t.p.TK) w sprawie wstrzymania wykonania decyzji PINB z 6 listopada 2014 r. 31
W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.
POUCZENIE 33
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.