Postanowienie o odmowie Trybunału Konstytucyjnegoz 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt Ts 65/17

Uzasadnienie

1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 marca 2017 r. (data nadania), Leduc Chemie Poland Ltd. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność:

2 – po pierwsze – art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: prawo budowlane), „przez to, że nakazuje obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, również wtedy, gdy decyzja ta dotyczy budynku znajdującego się na nieruchomości należącej do osoby, która nabyła tę nieruchomość bez świadomości, że znajdujący się na niej budynek został wzniesiony bez pozwolenia, a budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji;

3 – po drugie – art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, „przez to, że nakazuje obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, nawet wówczas, gdy wydanie takiej decyzji naruszałoby interes społeczny lub słuszny interes właściciela zabudowanej tym budynkiem nieruchomości, a budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

4 – po trzecie – art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, „przez to, że przesłanką wydania decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia czynią nieuiszczenie wysokiej opłaty legalizacyjnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności samowoli budowlanej, również wtedy, gdy budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej kwestionowane przepisy w sposób nieproporcjonalny naruszają prawo własności i „w szczególności wynikające z niego prawo zabudowy” (art. 48 ust. 1 w związku z art. 52, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego) oraz „prawo do niepodlegania odpowiedzialności karnej sensu largo za naruszenie prawa, którego dopuścił się ktoś inny niż skarżąca” (art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego).

Ponadto skarżąca złożyła wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z listopada 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

1. 2. Postanowieniem z 2 sierpnia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze.
2. 2.1. Trybunał stwierdził, że do negatywnego położenia prawnego skarżącej (obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na własny koszt) przyczyniło się niezachowanie należytej staranności przez samą skarżącą (zaniechanie sprawdzenia legalności obiektów budowlanych na nabywanej nieruchomości, rezygnacja z procedury legalizacji samowoli budowlanej), co przemawiało za odmową nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK).
3. 2.2. Trybunał wskazał również, że zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nie może zostać rozpoznany merytorycznie (art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK), gdyż skarżąca nie legitymowała się orzeczeniem w przedmiocie określenia wobec niej opłaty z tytułu legalizacji samowoli budowlanej.
4. 2.3. Zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji przez art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego został uznany przez Trybunał za oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK). Kwestionowane regulacje dotyczą bowiem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postawionego bez zezwolenia, przeprowadzonej na koszt jego właściciela. Sankcja (kara) administracyjna – w przeciwieństwie do kary w rozumieniu prawa karnego materialnego – nie stanowi zaś odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczozarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego.
5. 2.4. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez kwestionowane przepisy także został uznany przez Trybunał za oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK). Określone w prawie budowlanym obowiązki i związane z nimi zakazy wiążą się bowiem z obowiązkami publicznoprawnymi dotyczącymi własności nieruchomości. Nie wykluczają jednak a limine korzystania z nieruchomości, a nawet jej zabudowy – pod warunkiem uzyskania stosownych zezwoleń. Natomiast w sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów prawa przez jednostkę (postawienie obiektu budowlanego bez pozwolenia) – przed zastosowaniem sankcji (nakaz rozbiórki) – co do zasady istnieje możliwość swoistej konwalidacji takiego zdarzenia (procedura legalizacji samowoli budowlanej). Nie można było zatem uznać zaskarżonych przepisów, jako nieproporcjonalnie ingerujących w istotę prawa własności.
6. 2.5. Ze względu na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Trybunał nie uwzględnił wniosku skarżącej o wydanie postanowienia tymczasowego (art. 79 ust. 1 u.o.t.p. TK) w sprawie wstrzymania wykonania decyzji PINB z 6 listopada 2014 r. 13
7. 2.6. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 11 sierpnia 2017 r. 14
8. 3. Pismem procesowym, sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 18 sierpnia 2017 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 2 sierpnia 2017 r., w którym zarzuciła Trybunałowi:

15 – po pierwsze – „bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie orzekanie jest niedopuszczalne ze względu na to, że skarżąca nie wykazała związku między niekonstytucyjnością zaskarżonych przepisów Prawa budowlanego, a naruszeniem jej konstytucyjnych wolności i praw, i to bez jakiegokolwiek odniesienia się przez Trybunał w [z]askarżonym postanowieniu do argumentów wskazywanych w skardze konstytucyjnej”;

16 – po drugie – „bezpodstawne, a zarazem nieuprawnione przyjęcie, że skarżąca dopuściła się niestaranności w trosce o zabezpieczenie swych interesów przed wniesieniem skargi i to w taki sposób, który uzasadniałby odmowę nadania skardze dalszego biegu, w sytuacji, gdy skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała wszystkie dostępne środki zaskarżenia, ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego włącznie”;

17 – po trzecie – „bezpodstawne przyjęcie, że w zakresie trzeciego zarzutu sformułowanego w skardze konstytucyjnej, skarżąca nie uzyskała ostatecznego orzeczenia w rozumieniu przepisów Konstytucji i Ustawy o TK”;

18 – po czwarte – „bezpodstawne przyjęcie, że zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji i zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji są oczywiście bezzasadne, i to bez jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do zawartych w skardze konstytucyjnej argumentów powołanych w celu uzasadnienia tych zarzutów”.

Skarżąca wniosła przy tym o uwzględnienie zażalenia i nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu oraz ponowiła żądanie wydania postanowienia tymczasowego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 7 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. 2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
3. 3. Odnosząc się do pierwszego i drugiego zarzutu zażalenia Trybunał zauważa, że w sprawie poprzedzającej wniesienie skargi konstytucyjnej skarżąca (będąca spółką prawa handlowego) nabyła nieruchomość od spółki dominującej – Leduc Chemie B.V., która z kolei nabyła ją od podmiotu trzeciego. Okoliczność, że kontrahent Leduc Chemie B.V. – jak utrzymuje skarżąca – nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 546 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej:

k.c.) ma drugorzędne znaczenie. Zgodnie bowiem z zasadami doświadczenia życiowego profesjonalni uczestnicy obrotu gospodarczego (zwłaszcza, gdy są oni spółkami prawa handlowego) mają szczególny obowiązek podejmowania działań zabezpieczających ich położenie prawne. Oznacza to, że wszystkie czynności (tak w stosunkach publiczno-, jak i prywatnoprawnych) muszą być, co oczywiste, zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale także powinny świadczyć o tym, iż dochowano przy nich należytej staranności. Niesprawdzenie przez Leduc Chemie B.V. stanu prawnego obiektów budowlanych znajdujących się na nabywanej nieruchomości świadczy po prostu o zaniedbaniu ze strony tej spółki; to samo dotyczy też skarżącej, gdy nabywała przedmiotową nieruchomość od spółki dominującej. Jako fakt notoryjny należy bowiem przyjąć, że przy zamiarze zakupu zabudowanej nieruchomości potencjalny nabywca sprawdza zgodność stanu faktycznego z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez właściwego starostę, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, ze zm.).

Ponadto – jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu z 2 sierpnia 2017 r. – skarżąca, po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że na jej nieruchomości znajduje się wybudowany bez zezwolenia obiekt budowlany, miała możliwość legalizacji tego obiektu, z której nie skorzystała.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżąca mogła zapobiec rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia poprzez jego legalizację, a jeszcze wcześniej – uchronić się w ogóle od zakupu nieruchomości z tym obiektem. Okoliczność, że skarżąca wyczerpała w sprawie nakazu rozbiórki przysługujące jej środki odwoławcze w administracyjnym i sądowoadministracyjnym toku instancji jest przy tym irrelewantna, gdyż wydana wobec skarżącej decyzja organu nadzoru budowlanego stanowiła wyłącznie konsekwencję świadomego zachowania skarżącej. Z tych też powodów odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w oparciu o przesłankę niedopuszczalności orzekania, spowodowanego przyczynieniem się skarżącej do powstania niekorzystnego dla niej położenia prawnego, była w pełni zasadna. Każdorazowa ocena zasadności skargi konstytucyjnej (tzn. sformułowanych w niej zarzutów) nie może bowiem abstrahować od okoliczności konkretnego stanu faktycznego, gdyż naruszenie konstytucyjnych praw i wolności musi mieć charakter obiektywny, tzn. nie może być wywołane (sprowokowane) przez zachowanie skarżącego (por. np. postanowienia TK z: 4 lutego 2015 r., Ts 193/12, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 10 oraz 22 czerwca 2017 r., Ts 185/16, OTK ZU B/2017, poz. 121).

4. Odnośnie do trzeciego zarzutu zażalenia należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Z konstrukcji skargi konstytucyjnej, określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wynika bowiem, że jej celem jest ochrona przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności, naruszonych na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu (normy prawnej), którego konstytucyjność jest kwestionowana. Aby uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego (normą prawną) a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną (por. np. postanowienia TK z: 4 marca 2014 r., Ts 88/13, OTK ZU nr 2/B/2014, poz. 147; 10 lipca 2014 r., Ts 224/12, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 385 oraz 8 listopada 2016 r., Ts 294/15, OTK ZU B/2016, poz. 507; zob. również wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90).

Skarżąca zarzuciła m.in. niezgodność art. 49 ust. 1-4 oraz art. 59 ust. 1-2 prawa budowlanego (ujętych związkowo z art. 48 ust. 1 tej ustawy) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżone przepisy dotyczą odpowiednio: przesłanek wyłączających rozbiórkę obiektu budowlanego oraz legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 ust. 1-4 prawa budowlanego) i pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1-2 prawa budowlanego). Wzorce kontroli traktują natomiast o prawie do ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji), dopuszczalnych ramach ograniczenia własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przedmiotem z kolei wydanych wobec skarżącej decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji był nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia. Nie zachodził zatem związek, o którym mowa w przywołanych wyżej orzeczeniach TK w sprawach: Ts 88/13, Ts 224/12 i Ts 294/15 oraz SK 37/15, gdyż wydana wobec skarżącej decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji dotyczyła nakazu rozbiórki, a nie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Z tego też powodu odmowa nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania konstytucyjności art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK, była zasadna.

1. 5. Także czwarty zarzut zażalenia Trybunał uznaje za niezasadny.
2. 5.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sankcja (kara) administracyjna powinna być rozumiana jako ujemna konsekwencja (dolegliwość), którą powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego. Ustanowienie przez ustawodawcę sankcji (kar) administracyjnych ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych.

Charakterystyczne dla tych sankcji (kar) jest to, że przesłanką ich wymierzania jest – co do zasady – samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność (zob. np. J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” nr 12/1963, s. 879). W wyroku z 18 kwietnia 2000 r. w sprawie K 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89) Trybunał stwierdził m.in., że „tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne”. W wyroku z 15 stycznia 2007 r. w sprawie P 19/06, Trybunał uznał z kolei, że art. 42 ust. 1 Konstytucji odnosi się tylko do odpowiedzialności karnej sensu stricto i postępowania karnego.

Nie ma bowiem podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do rozciągania treści tego przepisu konstytucyjnego na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Z tego też powodu powołany przez skarżącą art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowił nieadekwatny wzorzec kontroli w sprawie, co oznaczało, że zarzut sformułowany w oparciu o ten przepis wobec art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego był oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK).

5.2. Własność z kolei nie jest prawem absolutnym i w związku z tym może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia własności są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Pomijając przedmiotowy zakres dopuszczalnych ograniczeń, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, kluczowe znaczenie ma to, że jedyną dopuszczalną formą ich wprowadzenia jest forma ustawowa. Konstytucja w odniesieniu do prawa własności aż w dwóch artykułach wyraźnie kładzie na to nacisk. W art. 31 ust. 3 stwierdza się bowiem: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Zasada ta znajduje potwierdzenie i umocnienie zarazem w art. 64 ust. 3, który stanowi, że „[w]łasność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.

Dla oceny zarzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, że przepis ten nie ustanawia ciężaru uszczuplającego majątek każdego rzetelnego właściciela nieruchomości. Przepis ten ustanawia sankcję za naruszenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wybudowanie obiektu budowlanego i tym właśnie sprawa skarżącej różni się od sytuacji przez nią przywołanych na s. 9-11 rozpatrywanego zażalenia. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na koszt właściciela jest zatem obligatoryjną sankcją (karą) administracyjną za wybudowanie obiektu bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy. Zastosowanie tej sankcji jest następstwem naruszenia przez jednostkę określonych przez ustawę obowiązków. Odpowiedzialność jednostki (właściciela) ma charakter obiektywny, gdyż art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nie operuje pojęciem „winy” czy „nieuczciwości”, ale odnosi się do obiektywnego stanu faktycznego.

Każde więc, choćby nawet przypadkowe naruszenie obowiązków w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia budowy, jest zagrożone sankcją nakazu rozbiórki. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 49 ust. 1-4 prawa budowlanego, który zawiera przesłanki wyłączające rozbiórkę obiektu budowlanego oraz przesłanki legalizacji samowoli budowlanej.

Wziąwszy pod uwagę zarówno kwestionowane przepisy oraz powołane przez skarżącą normy konstytucyjne, jak i okoliczności stanu faktycznego, Trybunał stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu trafnie uznano oczywistą bezzasadność sformułowanych zarzutów.

Skarżąca – co wprost wynika z treści skargi konstytucyjnej – przed zakupem nieruchomości nie poczyniła żadnych ustaleń w przedmiocie legalności obiektów budowlanych na niej usytuowanych. Mimo prawnej możliwości (nota bene sygnalizowanej przez organ nadzoru budowlanego) nie wystąpiła o legalizację samowoli budowlanej. Tłumaczenie skarżącej, że byłoby to działanie nieuzasadnione ekonomicznie, dlatego zaniechała wystąpienia o legalizację, nie jest przekonywające, gdyż – na co wskazano w postanowieniu z 2 sierpnia 2017 r. – stosownie do art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej w związku z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 prawa budowlanego, po ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej istniała możliwość jej umorzenia, na wniosek skarżącej, w całości lub w części.

Ponadto należy też zauważyć, że skarżąca – po ujawnieniu, że na nabytej przez nią nieruchomości usytuowany jest obiekt budowlany bez zezwolenia – miała zapewnioną ochronę majątkową na zasadzie relewantnych przepisów działu II tytułu XI księgi III k.c. 32

1. 6. Jako, że zażalenie nie zostało uwzględnione, to tym samym kolejny wniosek skarżącej o wydanie postanowienia tymczasowego należało pozostawić bez rozpoznania.

Z przedstawionych wyżej powodów – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowiono jak w sentencji.

Postanowienie

z dnia 2 sierpnia 2017 r.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Julia Przyłębska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Leduc Chemie Poland Ltd. Sp. z o.o. w sprawie zgodności:

1. 1) art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. 2) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3. 3) art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

postanawia:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Uzasadnienie

1. 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 marca 2017 r. (data nadania), Leduc Chemie Poland Ltd. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność: po pierwsze – art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: prawo budowlane), „przez to, że nakazuje obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, również wtedy, gdy decyzja ta dotyczy budynku znajdującego się na nieruchomości należącej do osoby, która nabyła tę nieruchomość bez świadomości, że znajdujący się na niej budynek został wzniesiony bez pozwolenia, a budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji; po drugie – art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, „przez to, że nakazuje obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, nawet wówczas, gdy wydanie takiej decyzji naruszałoby interes społeczny lub słuszny interes właściciela zabudowanej tym budynkiem nieruchomości, a budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie – art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, „przez to, że przesłanką wydania decyzji o rozbiórce budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia czynią nieuiszczenie wysokiej opłaty legalizacyjnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności samowoli budowlanej, również wtedy, gdy budynek ten spełnia warunki umożliwiające jego wtórną legalizację, określone w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (czyli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem)”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
3. 2.1. Decyzją z listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB lub organ), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 52 prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) nakazał skarżącej rozbiórkę „magazynu wyrobów” o długości ok. 38,10 m oraz szerokości ok. 9,85 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego – „magazynu wyrobów” (38,10 m x 9,85 m) dla potrzeb Zakładu Produkcji, na nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca. Podstawę do wszczęcia postępowania stanowiły ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 1-8 lutego 2012 r. Ustalono, iż na działce należącej do skarżącej został wybudowany obiekt budowlany użytkowany jako budynek komunikacji. Opisując przebieg postępowania administracyjnego PINB wyjaśnił m.in., że w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, postanowieniem z czerwca 2014 r., zobowiązał skarżącą do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 29 sierpnia 2014 r. określonych dokumentów – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta i osoby sprawdzającej projekt do właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej PINB podniósł, że skarżąca nie wykonała wymienionych obowiązków i nie przedstawiła organowi wskazanych w tym postanowieniu dokumentów uprawniających do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu.

W związku z niedostarczeniem wymaganych dokumentów PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Zdaniem PINB budynek objęty decyzją o rozbiórce jest obiektem samodzielnym i jego rozbiórka nie naruszy konstrukcji budynków do niego przylegających. Organ ustalił, że obiekt został wybudowany w okresie pomiędzy lutym 2015 r. a wrześniem 2016 r. przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, którzy 10 września 2009 r. sprzedali nieruchomość, na której znajduje się m.in. budynek objęty decyzją, Leduc Chemie B.V.; spółka ta 17 grudnia 2012 r. nieruchomość tę sprzedała skarżącej. Organ podkreślił, że wobec nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

2.2. Na skutek odwołania skarżącej, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Poznaniu (dalej: WWINB lub organ odwoławczy) decyzją ze stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z listopada 2014 r. 8

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając ustalenia faktyczne PINB co do czasu wykonania przedmiotowego obiektu, wykonawcy robót oraz inwestora. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w trakcie postępowania odwoławczego pismem z 19 grudnia 2014 r. wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z czerwca 2014 r., aby umożliwić skarżącej legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. 14 stycznia 2015 r. do organu odwoławczego wpłynęła korespondencja od skarżącej, która została uznana za odpowiedź na wezwanie z 19 grudnia 2014 r. 9

Zdaniem WWINB, skoro cechy „magazynu wyrobów” wskazywały, że jest samodzielnym obiektem budowlanym, jak też nie został on ujęty w art. 29-30 prawa budowlanego, to jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; decyzja taka nie została zaś wydana. Ponadto skarżąca w wyznaczonym terminie – ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu odwoławczym – nie dostarczyła dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, co uzasadniało wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego.

2.3. Skarga skarżącej na decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została przezeń oddalona wyrokiem z maja 2015 r., który został następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z października 2016 r. 11

3. Zdaniem skarżącej kwestionowane przepisy w sposób nieproporcjonalny naruszają prawo własności i „w szczególności wynikające z niego prawo zabudowy” (art. 48 ust. 1 w związku z art. 52, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego) oraz „prawo do niepodlegania odpowiedzialności karnej sensu largo za naruszenie prawa, którego dopuścił się ktoś inny niż skarżąca” (art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego).

Ponadto skarżąca złożyła wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji PINB z 5 listopada 2014 r. 13 14

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK.

2. W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała następujące przepisy prawa budowlanego: art. 48 ust. 1 w związku z art. 52, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1. 17

Wskazane wyżej regulacje dotyczą: nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a prawa budowlanego, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1); obowiązku inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego dokonania na własny koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 prawa budowlanego (art. 52); przesłanek wyłączających rozbiórkę obiektu budowlanego oraz legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 ust. 1-4); pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1-2).

3. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż ze względu na charakter skargi konstytucyjnej jako ultima ratio w systemie ochrony konstytucyjnych wolności lub praw jednostki warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego środka prawnego (wydania orzeczenia w sprawie) jest wykazanie przez skarżącego minimalnej staranności w trosce o zabezpieczenie swoich interesów prawnych przed wniesieniem skargi. Skarga konstytucyjna – co wymaga szczególnego podkreślenia – nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (zob. postanowienia TK z: 17 marca 1998 r., Ts 27/97; 16 października 2002 r., SK 43/01; 3 lipca 2007 r., SK 4/07; 13 stycznia 2011 r., Ts 301/09 oraz 22 lipca 2014 r., SK 28/12). Brak takiej staranności należy oceniać jako przyczynienie się przez skarżącego do ukształtowania jego sytuacji prawnej, a to zaś – w oparciu o przesłankę niedopuszczalności orzekania (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) – przekłada się na odmowę nadania dalszego biegu skardze (na etapie rozpoznania wstępnego) lub umorzenie postępowania (na etapie rozpoznania merytorycznego).

3.1. Zgodnie z art. 79 Konstytucji, skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu prawnego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Jak zauważył Trybunał w wyroku z 15 października 2002 r. w sprawie SK 6/02: „Skarga konstytucyjna wedle Konstytucji nie jest skargą «na rozstrzygnięcie», lecz skargą «na przepis».

(…) To kształtuje w szczególny sposób dowodowe powinności skarżącego: nawet bowiem wykazanie istnienia związku koniecznego (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem wolności (praw) konstytucyjnych a rozstrzygnięciem, które ów skutek spowodowało, nie jest tożsame z dowodem, że przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjność samego przepisu będącego prawną podstawą rozstrzygnięcia.

Niezbędne jest bowiem wykazanie, że związek ten istnieje między brakiem konstytucyjności przepisu a naruszeniem prawa lub wolności”.

Ciężar udowodnienia tego faktu spoczywa przy tym na skarżącym (por. art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK).

1. 3.2. W odniesieniu do rozpoznawanej skargi konstytucyjnej wskazany warunek nie został spełniony. Choć Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości stosowania prawa przez sądy czy organy administracji (nie może bowiem pełnić funkcji kolejnego „organu odwoławczego” – zob. np. postanowienie TK z 1 grudnia 2010 r., SK 50/07), to nie może zignorować tego, że w toku postępowania administracyjnego, tak w pierwszej instancji przed PINB, jak i w drugiej instancji przed WWINB, miała możliwość – zapewnioną z urzędu przez organy nadzoru budowlanego (postanowienie PINB z 3 czerwca 2014 r., wezwanie WWINB z 19 grudnia 2014 r.) – przedłożenia stosownych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej; z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Ponadto skarżąca, jako profesjonalny podmiot obrotu gospodarczego, powinna była przy okazji czynności nabycia nieruchomości ustalić, czy znajdujące się na niej obiekty budowlane zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego (zostały wobec nich wydane odpowiednie pozwolenia na budowę); jak wynika z uzasadnienia skargi (s. 10), czynności tej skarżąca zaniechała świadomie. Tym samym nakazanie skarżącej rozbiórki obiektu budowlanego nie wynikało samoistnie z zaskarżonych przepisów (przede wszystkim art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego). Przyczyną takiego rozstrzygnięcia (wyraźnie zresztą wskazaną w uzasadnieniach decyzji PINB oraz WWINB oraz uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji) było nieskorzystanie przez skarżącą z możliwości procedury legalizacji samowoli budowlanej.

1. 3.3. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że do negatywnego położenia prawnego skarżącej (obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na własny koszt) przyczyniło się niezachowanie należytej staranności przez samą skarżącą (zaniechanie sprawdzenia legalności obiektów budowlanych na nabywanej nieruchomości, rezygnacja z procedury legalizacji samowoli budowlanej).

1. 3.4. Powyższa okoliczność przemawia za odmową nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK.
2. 4. Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje także na inne wady rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.
3. 4.1. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez art. 49 ust. 1-4 w związku z art. 59 ust. 1-2 w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nie może zostać rozpoznany merytorycznie (art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK), gdyż skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem w przedmiocie określenia wobec niej opłaty z tytułu legalizacji samowoli budowlanej. Zarówno bowiem decyzja PINB z 5 listopada 2014 r., jak i decyzja WWINB z 23 stycznia 2015 r., dotyczyły nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Tymczasem – w razie skorzystania przez skarżącą z procedury legalizacji – zostałoby wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie w sprawie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze in fine prawa budowlanego), na które przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1 zdanie drugie prawa budowlanego). Na marginesie należy też zauważyć, że choć sama opłata legalizacyjna nie podlega miarkowaniu w tym sensie, że organ nadzoru budowlanego nie może jej obniżyć, to jednak na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 prawa budowlanego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej lub interesem publicznym, istnieje możliwość umorzenia przez wojewodę w całości lub w części ustalonej opłaty legalizacyjnej.

1. 4.2. Z kolei zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji przez art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 prawa budowlanego jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK). Kwestionowane w niniejszej sprawie regulacje dotyczą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postawionego bez zezwolenia, przeprowadzonej na koszt jego właściciela. Dopuszczalność stosowania sankcji (kar) administracyjnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06). Sankcje (kary) administracyjne są w istocie środkami mającymi na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. np. orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., U 7/93). Wobec tego sankcje (kary) administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04). Sankcja (kara) administracyjna – w przeciwieństwie do kary w rozumieniu prawa karnego materialnego – nie stanowi bowiem odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok TK z 31 marca 2008 r., SK 75/06). Przez to mieści się w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że stosowanie sankcji (kar) administracyjnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74).

1. 4.3. Także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez kwestionowane przepisy jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK).

Kwestią pozostającą poza wszelkimi wątpliwościami, w świetle doktryny i judykatury oraz orzecznictwa TK, jest fakt, że „prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego” (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). W Konstytucji jednoznaczne i wyraźne podstawy wprowadzania ograniczeń własności stanowią: art. 64 ust 3, będący jednocześnie kryterium kontroli dokonanych ograniczeń (przez wskazanie przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania), oraz art. 31 ust. 3, który ma znaczenie podstawowe ze względu na sformułowaną w nim zasadę proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Przy czym art. 64 ust. 3 Konstytucji traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczenia prawa własności (por. wyroki TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 oraz 25 maja 1999 r., SK 9/98).

Skoro zagadnienie prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich nie budzi wątpliwości, ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności sprowadza się „do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjne prawo może być ograniczane” (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00). Na podstawie art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza się ograniczenie własności wyłącznie w drodze ustawy oraz zakazuje naruszenia istoty prawa własności. Najważniejszą przesłankę zawiera art. 31 ust. 3, który „przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeśli ograniczenia takie konieczne są w demokratycznym państwie prawnym. Owa konieczność musi być przy tym warunkowana wymienionymi w przepisie przesłankami: bezpieczeństwem państwa lub porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej względnie ochroną wolności i praw innych osób” (wyrok TK z 21 kwietnia 2004 r., K 33/03).

Sformułowana w tym przepisie zasada proporcjonalności była wielokrotnie przedmiotem rozważań TK, wobec czego zbędne jest szczegółowe definiowanie jej po raz kolejny.

Określone w prawie budowlanym obowiązki i związane z nimi zakazy wiążą się z obowiązkami publicznoprawnymi dotyczącymi własności nieruchomości. Nie wykluczają jednak a limine korzystania z nieruchomości, a nawet jej zabudowy – pod warunkiem uzyskania stosownych zezwoleń. Natomiast w sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów prawa przez jednostkę (postawienie obiektu budowlanego bez pozwolenia) – przed zastosowaniem sankcji (nakaz rozbiórki) – co do zasady istnieje możliwość swoistej konwalidacji takiego zdarzenia (procedura legalizacji samowoli budowlanej). Nie można zatem uznać zaskarżonych przepisów, jako nieproporcjonalnie ingerujących w istotę prawa własności.

5. Ze względu na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego (art. 79 ust. 1 ustawy o TK) w sprawie wstrzymania wykonania decyzji PINB z 5 listopada 2014 r. 32

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.

POUCZENIE 34

Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie