Postanowienie o odmowie Trybunału Konstytucyjnegoz 13 stycznia 2020 r., sygn. akt Tw 14/19

Uzasadnienie

We wniosku sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 29 października 2019 r. (data nadania), Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: wnioskodawca lub ZG NSZZP), zarzucił niezgodność:

art. 67 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 125, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. poz. 1608) z „art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 12, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” oraz z akcesoryjnie powołanym art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) a także art. 4 i 5 Konwencji nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, przyjętej w Genewie dnia 27 czerwca 1978 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78) jak też art. 3 Konwencji nr 87 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych, przyjętej w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125) oraz art. 8 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. nr 38 poz. 169).

Postanowieniem z 13 stycznia 2019 r. (doręczonym wnioskodawcy 20 stycznia 2020 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu temu wnioskowi.

Rozpoznając wniosek Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jest on obarczony wadą, polegającą na niewskazaniu w uchwale ZG NSZZP Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów – działającego jako ogólnokrajowy organ związku zawodowego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – przepisów Konstytucji i ratyfikowanych umów międzynarodowych jako wzorców kontroli wskazanego we wniosku przepisu ustawy o Policji. Z uwagi na jej nieusuwalny charakter, Trybunał 13 stycznia 2020 r. wydał postanowienie o odmowie nadania temu wnioskowi dalszego biegu.

Na powyższe postanowienie wnioskodawca złożył – w ustawowym terminie – zażalenie.

Zarzucił w nim, między innymi, „obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotne znaczenie dla wyniku postępowania, tj.:

art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym [(Dz.

U. z 2019 r. poz. 2393; dalej u.o.t.p.TK) przyp. TK] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała ogólnokrajowego związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego winna zawierać wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych tekstu normatywnego stanowiącego wzorzec kontroli, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że wymogiem formalnym jest wskazanie w uchwale ogólnokrajowego związku zawodowego z jakim aktem wyższego rzędu jest niezgodny kwestionowany przepis, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowane umowy międzynarodowe, a konkretyzacja wzorca kontroli następuje w treści wniosku” oraz obrazę „art. 61 ust. 3 [u.o.t.p.TK] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wskazani[a] w uchwale ogólnokrajowego związku zawodowego w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego konkretnych jednostek redakcyjnych tekstu normatywnego stanowiącego wzorzec kontroli nie może być usunięty, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że brak ten jest usuwalny, a Trybunał winien był zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania uchwały w zakresie konkretyzacji wzorców kontroli”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi. Trybunał rozpatruje zażalenie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając zażalenie, bada zakwestionowane postanowienie pod kątem prawidłowego zidentyfikowania w nim przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.
2. 2. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

Zasadniczym zarzutem wobec badanego wniosku była wada formalna polegająca na tym, że w uchwale uprawnionego ogólnokrajowego organu związku zawodowego nie wskazano wzorców, z którymi zgodność zaskarżonego przepisu miała być przedmiotem kontroli Trybunału.

Skutkowało to wadliwym – zdaniem Trybunału – skonstruowaniem pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia i wniesienia wniosku oraz reprezentowania wnioskodawcy w tym postępowaniu. Trybunał z całą mocą podtrzymuje pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że pominięcie wskazania we wspomnianej uchwale konkretnych jednostek redakcyjnych stanowiących wzorzec kontroli jest brakiem formalnym. Wynika to z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK. Argumentów wnioskodawcy, które sprowadzić można do stwierdzenia, że pojęcie wzorca kontroli należy traktować synonimicznie do pojęcia aktu normatywnego, nie sposób podzielić. Pełnomocnik wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w granicach i w zakresie udzielonego umocowania sformułowanego na podstawie uchwały uprawnionego podmiotu. Nie ma tym samym kompetencji do samodzielnego wyrażenia woli wyeliminowania określonego przepisu z porządku prawnego ani do wskazania wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 16 stycznia 2001 r., sygn. T 55/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 29; 7 października 2003 r., sygn. Tw 1/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 201; 15 września 2004 r., sygn. Tw 26/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 287 oraz 12 grudnia 2013 r., sygn. Tw 16/16, OTK ZU nr 2/B/2014, poz. 682).

Trybunał w zaskarżonym postanowieniu słusznie stwierdził, że brak ów ma charakter nieusuwalny. Wezwanie do jego usunięcia mogłoby bowiem polegać jedynie na podjęciu kolejnej uchwały doprecyzowującej poprzednią. Uchwała podjęta już po udzieleniu pełnomocnictwa i sporządzeniu oraz wniesieniu wniosku nie mogłaby być jednak traktowana jako podstawa tych działań (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2003 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowił jak na wstępie.

Postanowienie

z dnia 13 stycznia 2020 r.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Sych, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów z siedzibą w Warszawie o zbadanie zgodności:

art. 67 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 125, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. poz. 1608) z:

1. 1) art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 12, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. 2) art. 59 ust. 1 i 4 Konstytucji „w związku z art. 11 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w związku z art. 4 i 5 Konwencji nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej z dnia 27 czerwca 1978 r. w związku z art. 3 Konwencji nr 87 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych z dnia 9 lipca 1948 r. w związku z art. 8 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r.”,

postanawia:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

Uzasadnienie

Wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów z siedzibą w Warszawie (dalej: wnioskodawca) został złożony w Trybunale Konstytucyjnym 29 października 2019 r. (data nadania).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że art. 67 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 125, ze zm.) narusza przepisy Konstytucji i ratyfikowanych umów międzynarodowych zarówno w aspekcie ochrony indywidualnych, jak i zbiorowych praw korporacyjnych, wywołuje nieuprawnione pozbawienie funkcjonariuszy Policji, których dotyczy, prawa do prowadzenia spraw związkowych przez zakazanie im pełnienia funkcji w związku. Ograniczenie to jest nieproporcjonalne do potencjalnego, nieokreślonego przez ustawodawcę celu i prowadzi do dyskryminacji funkcjonariuszy wyłącznie ze względu na zajmowane stanowisko służbowe. Kwestionowany przepis pozbawia ponadto funkcjonariuszy praw słusznie nabytych w trakcie trwania kadencji organów Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, który jest jedynym związkiem zawodowym policjantów. Uniemożliwienie prawa do pełnienia funkcji przez związkowych, najlepiej do tego przygotowanych i cieszących się największym autorytetem funkcjonariuszy, pozbawia związek prawa do swobodnego kształtowania swojej polityki, obsady stanowisk i efektywnego prowadzenia spraw związkowych.

Kwestionowany przepis prowadzi do przerwania kadencji organów związku oraz do ingerencji „strony służbowej” w struktury i sposób zarządzania związkiem, a nieokreślony podmiotowy zakres zaskarżonej regulacji pozwala „stronie służbowej” dowolnie kreować strukturę Policji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK) wniosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Prezes Trybunału kieruje do wyznaczonego przez siebie sędziego Trybunału w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Trybunał bada, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane w art. 191 ust. 2 Konstytucji i art. 47 oraz art. 48 u.o.t.p. TK, a także czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK).

2. Do uznania, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, wymagane jest wykazanie, że został on wniesiony na podstawie uchwały (rozstrzygnięcia) uprawnionego organu (art. 48 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p. TK). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uchwała (rozstrzygnięcie) ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu. Minimalna zbieżność, która musi zachodzić między treścią wniosku i uchwały dotyczy wskazania kwestionowanego przepisu, woli wyeliminowania go z porządku prawnego oraz zarzutu niezgodności tego przepisu z aktem normatywnym wyższego rzędu, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowane umowy międzynarodowe (por. np. postanowienia TK: z 21 listopada 2007 r., sygn. Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 46 i z 27 listopada 2012 r., sygn. Tw 44/12, OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 5).

3. Wnioskodawca podjął 10 października 2019 r. uchwałę nr 140/VII/2019, w której zlecił „skierowanie (…) do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie zgodności z Konstytucją RP lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi art. 67 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej z dnia 19 lipca 2019 roku”.

Rozstrzygnięcia tego nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego.

W uchwale wnioskodawcy nie wskazano bowiem wzorców kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu, do uchwały nie załączono projektu wniosku ani też nie ujęto w niej odesłania do jego treści. Z tego względu należy uznać, że w chwili podjęcia uchwały wniosek jeszcze nie istniał. Został on sporządzony i podpisany 22 października 2019 r. przez adwokata, który dopiero skonkretyzował wzorce kontroli zgodności z Konstytucją.

Trybunał przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, jako podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

W uchwale wnioskodawcy z 10 października 2019 r. udzielono adwokatowi, który następnie sporządził rozpatrywany wniosek, „pełnomocnictwa materialnego i procesowego do reprezentowania niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w Warszawie przed Trybunałem Konstytucyjnym (…), w tym do składania materialno-prawnych oświadczeń woli, wraz z prawem do udzielenia dalszych pełnomocnictw w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie zgodności art. 67 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej z dnia 19 lipca 2019 r. z Konstytucją RP lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (…)”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z uchwały tej dla adwokata, który podpisał wniosek, nie wynika umocowanie do jego sporządzenia, albowiem nie określono w niej zakresu zaskarżenia.

Ponadto, udzielone przez wnioskodawcę pełnomocnictwo do „reprezentowania (…) przed Trybunałem” dotyczy ponadto etapu postępowania po złożeniu wniosku i nie obejmuje jego sporządzenia i podpisania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany wniosek w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów z siedzibą w Warszawie.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia, że stwierdzona wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny podlegający usunięciu w trybie art. 60 ust. 2 u.o.t.p.

TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE 15

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.