Uzasadnienie
Rada Gminy W.-U. w dniu 23 lutego 1999 r. podjęła uchwałę (...), w której wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości położonej przy ul. R. dz. ewid. nr 3/3 z obrębu 1-11-12 o pow. 9.222 m2 na nieruchomość stanowiącą własność Archidiecezji W. Do zamiany przeznaczona została nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr 3/3 z obrębu 1-11-12, będącą własnością Gminy W.-U. na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody W. (...) z dnia 18.04.1995 r.
Grunt ten przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia 3.10.1988 r. sporządzonej na skutek wszczętego postępowania wywłaszczeniowego pod budowę osiedla mieszkaniowego. Sprawa o zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli została prawomocnie zakończona z wynikiem negatywnym dla strony.
Skargę na powyższą uchwałę - po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa - z powołaniem się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Lucyna W., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzuca, iż Gmina W.-U. podaje się za właściciela mimo, iż prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr 103909. Rozporządzenie nieruchomością bez posiadanego tytułu prawnego jest niezgodne z prawem, co przemawia za unieważnieniem uchwały. Zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego N. Zach., wyłożonym do publicznego wglądu w dniach 30.03-27.04.1998 r. teren, na którym położona jest nieruchomość przeznaczona do zamiany, przewidziany jest do intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przewidywana budowa kościoła nie jest zgodna z funkcją mieszkaniowo-usługową. Kościół pełni funkcję ogólnospołeczną, co nie zostało ujawnione w planie. Budowa kościoła byłaby też niezgodna z celem, dla jakiego została przejęta nieruchomość przez Skarb Państwa w 1988 r. Powołanie się na podstawę prawną z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie uzasadnia dyspozycji do dokonania czynności zamiany nieruchomości. Niezgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uchwała przewiduje z uwagi na dokonywanie zamiany nieruchomości o nierównej wartości - dokonanie rozliczenia w formie działki zamiennej zamiast zastosowania dopłaty. Regulacja ta wykracza poza art. 15 ustawy.
Uchwała ta narusza interes prawny skarżącej, gdyż jako dawnemu współwłaścicielowi nieruchomości, przejętej aktem notarialnym z dnia 3.10.1988 r. po uprzednim wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego / co z góry przesądzało o utracie działki przez wydanie decyzji o wywłaszczeniu lub podpisaniu aktu notarialnego /, przysługuje jej na mocy art. 34 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo jej nabycia w wypadku jej zbywania. Z takim wnioskiem skarżąca zwróciła się do Zarządu Gminy w dniu 11.05.1998 r, na co nie otrzymała odpowiedzi. Aby nie dopuścić do realizacji uprawnień skarżącej Rada Gminy podjęła uchwałę z naruszeniem obowiązujących przepisów.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy W.-U. wniósł o jej oddalenie, powołując się na tytuł własności Gminy wynikający z decyzji Wojewody W. (...) z dnia 18 kwietnia 1995 r. stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Należący uprzednio do Skarbu Państwa grunt przeszedł na jego własność na podstawie umowy notarialnej z dnia 3.10.1998 r, zawartej w toku postępowania wywłaszczeniowego.
Byli właściciele nieruchomości złożyli w 1992 r. wniosek o jej zwrot. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z 1993 r. orzekł o zwrocie, jednak Wojewoda W. decyzją z dnia 15 kwietnia 1994 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem IV SA 963/94 z dnia 22 grudnia 1995 r. skargę Lucyny W. na tę decyzję oddalił.
Zarówno organ odwoławczy, jak Sąd powołały się na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92, w której wyrażony został pogląd, że "poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., bez szczególnej podstawy nie może występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu". W związku z tym Gmina mogła dysponować nieruchomością.
W odniesieniu do zarzutu braku wpisu Gminy w księdze wieczystej Gmina wyjaśniła, iż w KW Nr 103909 figuruje Skarb Państwa, natomiast Gmina złożyła wniosek w 1997 r. do Sądu Rejonowego dla W.-M. i oczekuje na rozpatrzenie.
W odniesieniu do zarzutu, iż funkcja kościoła jest niezgodna z planem wyjaśniono, iż obecny plan nie został uchwalony, natomiast w planie obowiązującym w dacie zawarcia umowy, nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę scaloną mieszkaniową i projektowane ulice, w planie z 1992 r. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a w projekcie planu działka jest położona na terenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej i /lub/ usługowej, gdzie dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej we wszystkich formach /wraz z urządzeniami pomocniczymi /.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż z przepisu tego nie wynika, aby dopłata musiała być uiszczona w formie pieniężnej. Nie jest skuteczne powoływanie się skarżącej na uprawnienia wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., gdyż Gmina nie przeznaczyła gruntu do zbycia. "Zbycie" dotyczy sprzedaży gruntu lub oddania w użytkowanie wieczyste, na co wskazuje treść art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy. Dlatego w przypadku zamiany byli właściciele nie zostali poinformowani o podjęciu uchwały.
W marcu 1999 r. Lucyna W. powiadomiła Wojewodę M. o treści uchwały, na co ten pismem z dnia 30.04.1999 r. udzielił odpowiedzi o braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wobec tego 8 czerwca 1999 r. pomiędzy Gminą a Archidiecezją W. została zawarta umowa notarialna Rep. A nr 9675/99.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Lucyny W. nie mogła zostać uwzględniona, gdyż skarżąca nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Nr 35.
W niniejszej sprawie Sąd przede wszystkim badał, czy skarga na uchwałę Nr 35 Rady Gminy W.-U. jest dopuszczalna.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. /, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Jakkolwiek w orzecznictwie sądowym istniały rozbieżności, co do podziału aktów organów gminy podejmowanych w sprawach w zakresu administracji publicznej oraz takich uchwał, które podejmowane są w innych sprawach to - pomijając całą złożoność tej problematyki - Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotowa uchwała została wydana z powołaniem się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewiduje on uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W przypadku uchwały Nr 35 miał zastosowanie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" in fine ustawy, gdyż zgoda rady zastępowała akt ogólny, określający m.in. zasady nabywania i zbywania nieruchomości. Taki akt woli rady gminy, który otrzymał formę prawną aktu władczego, wydanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a który został skierowany do konkretnego organu gminy, podlega procedurze nadzoru administracyjnego.
Pogląd taki wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 stwierdzając, iż jeżeli akt woli organu otrzymał formę prawną aktu władczego, wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru administracyjnego. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego - procedurze nadzoru nie podlega /OTK 1994 cz. II poz. 46 /.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, iż podjęta w ramach działań władczych uchwała Rady Gminy U., skierowana do Zarządu Gminy, mająca na celu upoważnienie tego Zarządu i doprowadzenie do zawarcia umowy zamiany nieruchomości, stanowi działalność publicznoprawną poddaną kontroli sądu administracyjnego.
Do zaskarżenia uchwały uprawniony jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy.
Oceny, czy skarżąca posiada interes prawny, można dokonać tylko w oparciu o przepisy prawa materialnego. Oznacza to, że w świetle przepisów obowiązującego prawa winno skarżącej przysługiwać konkretne uprawnienie, które może ona realizować na drodze administracyjnoprawnej lub nawet cywilnoprawnej, a które to prawo podmiotowe daje legitymację prawną do zaskarżenia uchwały rady, kolidującej z realizacją tegoż uprawnienia.
Z materiału dowodowego zebranego w tej sprawie i analizy stanu prawnego wynika, iż skarżąca nie może wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do zaskarżenia uchwały Nr 35, wyrażającej zgodę na zamianę działki 3/3.
Powoływanie się przez skarżącą na przysługujące jej prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ nie jest trafne, gdyż przepis ten statuuje pierwszeństwo w nabyciu dla poprzedniego właściciela zbywanej nieruchomości lub jego następcy prawnego, gdy nieruchomość została przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r. Użyte w tymże przepisie określenie "przejęta" wskazuje na tryb administracyjnoprawny odjęcia własności. Nie dotyczy więc przedmiotowej nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej.
Interesu prawnego Lucyny W. nie można także wywodzić z żądania zwrotu nieruchomości, a to wobec prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie w 1994 r. i oddaleniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 1995 r. IV SA 963/94. Obecnie obowiązujący przepis art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., roszczenie administracyjnoprawne zwrotu nieruchomości ogranicza tylko do nieruchomości wywłaszczonej. Nie odnosi się do działki Nr 3/3 przy ul. R., zbytej aktem notarialnym z dnia 3.10.1988 r.
Skoro więc obowiązujące przepisy prawne nie legitymują Lucyny W. do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości na drodze administracyjnoprawnej lub nabycia jej w obrocie cywilnoprawnym z wyłączeniem innych podmiotów, to nie przysługuje jej skarga na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę tej nieruchomości na inną.
W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.