Uzasadnienie
Powołując się na art. 55 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 prawa lokalowego, zastępca Naczelnego Dyrektora Z-niej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P. cofnął Janowi S. decyzją nr 29 z dnia 8 października 1982 r., przydział mieszkania funkcyjnego w W. przy ul. L. nr 13/2 i wezwał go do opróżnienia tego lokalu, wskazując jako miejsce przekwaterowania budynek mieszkalny w S. przy ul. N. nr 24, którego Jan S. jest współwłaścicielem. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Jan S. jest zawiadowcą stacji W. i z tego tytułu otrzymał w 1979 r. przydział mieszkania funkcyjnego. w tym samym roku stał się współwłaścicielem domu mieszkalnego w S. Jako dodatkową przyczynę cofnięcia Janowi S. przydziału tego mieszkania podano brak mieszkań dla pracowników kolejowych. Od decyzji tej Jan S. odwołał się do Ministerstwa Komunikacji - Departamentu Socjalnego, wnosząc o jej "wycofanie". Podał przy tym, że nieprawdą jest, iż ma dwa mieszkania. Do czasu objęcia mieszkania funkcyjnego zamieszkiwał wprawdzie w domu w S. przy ul. N. nr 24, jednakże z chwilą objęcia mieszkania funkcyjnego mieszkanie w S. przekazał swej matce - Łucji S., która zwolniła dzięki temu mieszkanie w Państwowym Gospodarstwie Rolnym R., Drugie mieszkanie w domu w S. zajmuje dożywotnio była właścicielka domu - Władysława K. Wobec tego mieszkania w domu w S. są obecnie w całości zajęte, a dom nie podlega przepisom o szczególnym trybie najmu lokali. Mieszkanie przy ul. L. nr 13/2 w W. Jan S. zajmuje - jak podał w odwołaniu - razem ze swoją rodziną.
Odwołania nie uwzględniono i w dniu 14 grudnia 1982 r., decyzją nr KS-KM/95/82 wydaną z powołaniem się na art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, Minister Komunikacji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że "zainteresowany jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego w S. przy ul. N. nr 24", a zatem brak jest podstaw "do zajmowania przez niego wraz z rodziną drugiego lokalu". W decyzji nie pouczono Jana S. o przysługującym mu prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skargę na decyzję Ministra Komunikacji Jan S. skierował do Sądu Najwyższego i dopiero po otrzymaniu stamtąd zwrotu skargi z pouczeniem, decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucił, że decyzja ta nie jest zgodna "z nowo ustalonym przez Sejm Prawem lokalowym". Przyznaje w skardze, że jest współwłaścicielem domu mieszkalnego w S., jednakże w tym domu nie zajmuje żadnego mieszkania, nie można więc twierdzić, że zajmuje dwa mieszkania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej, na rzecz Ministerstwa Komunikacji, kosztów postępowania według norm przepisowych. W piśmie tym wskazano, że "podstawą do podjęcia decyzji przez DOKP jest fakt posiadania przez zainteresowanego współwłasności budynku mieszkalnego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec omyłkowego przesłania skargi do Sądu Najwyższego, zachodziła konieczność ustalenia, czy skarżący dochował terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 199 par. 1 Kpa W piśmie wyjaśniającym Sądu Najwyższego bowiem podano, że skarga Jana S. miała datę 25 stycznia 1983 r., gdy tymczasem zaskarżona decyzja ostateczna była z dnia 14 grudnia 1982 r. Wobec faktu, że Jan S. poinformował Naczelny sąd Administracyjny, że decyzję tę otrzymał w dniu 29 grudnia 1982 r. /pismo skarżącego z dnia 18 lipca 1983 r./, Ministerstwo Komunikacji zaś wyjaśniło, że "nie zastrzeżono zwrotnego odbioru", nie może więc podać "dokładnego terminu doręczenia decyzji skarżącemu", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okresy, jakie upłynęły między datą podpisania decyzji ostatecznej /14 grudnia 1982 r./, a datą pierwszej skargi Jana S. /25 stycznia 1983 r./ i datą otrzymania decyzji, podaną przez skarżącego /29 grudnia 1982 r./, uprawdopodobniają pogląd, że termin do wniesienia skargi został dochowany, wobec czego skarga podlega rozpoznaniu co do jej istoty.
Istotą skargi jest zarzut, że organy orzekające obu instancji błędnie przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje mieszkanie funkcyjne, ponieważ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w S. przy ul. N. nr 24. W tym zakresie jednak trzeba wyjaśnić przede wszystkim, że skarga jest rozpoznawana na gruncie prawa lokalowego w brzmieniu ustawy z 1974 r., a więc przed nowelizacją dokonaną w dniu 3 grudnia 1982 r. i obowiązującą od dnia 1 marca 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem rozpoznaje sprawę według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Istotą mieszkania funkcyjnego, wyrażoną w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, jest zapewnienie lokalu mieszkalnego takiemu pracownikowi, którego obecność w miejscu zatrudnienia lub w związku z zatrudnieniem może być wymagana w każdym czasie. Kryterium decydującym o przyznaniu mieszkania funkcyjnego w tym wypadku nie jest interes pracownika, lecz interes zakładu pracy, co pośrednio wyraża zasada podana w art. 46 ust. 2 tej ustawy. Konsekwencją takiej interpretacji powyższych przepisów jest zasada wyrażona w art. 22 ust. 1 pkt 4 prawa lokalowego, zgodnie z którą przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczą między innymi mieszkań funkcyjnych. Wobec tego wszystkie przepisy zawarte w rozdziale 3 tej ustawy nie mają w ogóle zastosowania do takich mieszkań. Oznacza to, że ustawa - prawo lokalowe nie stawia przeszkód w zajmowaniu przez tę samą osobę dwóch lokali mieszkalnych, jeżeli jednym z zajmowanych lokali jest mieszkanie funkcyjne. Inaczej mówiąc, art. 21 ust. 1 prawa lokalowego nie ma zastosowania do takich przypadków. Pogląd przeciwny nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, lecz także godzi w zasadę wyrażoną w preambule do tejże ustawy, gdzie mówi się o prawie każdej rodziny do samodzielnego mieszkania i stabilizacji uprawnień do mieszkania. Zwłaszcza kryterium stabilizacji przesądza o tym, że rygory z art. 46 ust. 2 mogą niekiedy czynić zasadnym korzystanie z drugiego mieszkania przez osobę uprawioną do zajmowania mieszkania funkcyjnego. Osoba taka bowiem, w razie obowiązku opróżnienia mieszkania funkcyjnego, staje niekiedy przed groźbą krańcowego pogorszenia warunków zamieszkania, co nie może być pomijane na gruncie kryterium stabilizacji. Faktem jest, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./ wskazuje w par. 25 ust. 2, że do mieszkań funkcyjnych stosuje się odpowiednio między innymi art. 21 ustawy, w tym jednak zakresie jest to wyjście poza granice upoważnienia wyrażonego w art. 47 ust. 2 prawa lokalowego, w stopniu prowadzącym do niezgodności z zasadą wyrażoną w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Artykuł 47 ust. 2 prawa lokalowego, w stopniu prowadzącym do niezgodności z zasadą wyrażoną w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Artykuł 47 ust. 2 prawa lokalowego upoważniał Radę Ministrów do określenia warunków przydziału, zajmowania i opróżniania mieszkań funkcyjnych i w tym zakresie mieszczą się pozostałe przepisy tej ustawy, wymienione w par. 25 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, stosowane odpowiednio do tych mieszkań z mocy tego przepisu. Można bowiem uznać, że są to przepisy niejako wspólne dla wszystkich lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji jednostek gospodarki uspołecznionej, niezależnie od podmiotu dysponującego lokalem. Jeżeli jednak ustawodawca wyłączył w całości mieszkania funkcyjne spod działania przepisów rozdziału 3 ustawy i poddał takie mieszkanie odmiennym kryteriom określającym uprawnionego, brak jest podstaw do przyjęcia, że kryteria ogólne /a do takich należy art. 21 ust. 1 ustawy/ mogą być przedmiotem rozważań /choćby odpowiednio/ organu do tego nie uprawnionego, organ taki oczywiście może, przed zadysponowaniem mieszkaniem funkcyjnym na rzecz pracownika, zażądać wyjaśnień na temat dotychczas zajmowanego lokalu, jednakże po przydzieleniu mieszkania funkcyjnego możliwość cofnięcia przydziału pracownikowi ograniczona jest wyłącznie do przypadków określonych w par. 20 cytowanego rozporządzenia. Trzeba przy tym podkreślić, że zwrot "jeżeli ustały warunki uzasadniające dalsze zajmowanie takiego mieszkania", użyty w par. 20 ust. 1 rozporządzenia, odnosi się tylko do treści stosunku pracy /a więc okoliczności wskazanych w art. 46 ust. 2 ustawy, a nie do jakiejkolwiek innej okoliczności, wykraczającej poza politykę mieszkaniową zakładu pracy.
Rozumowanie to potwierdza pośrednio par. 19 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym zakład pracy nie może odmówić osobom bliskim, pozostającym z pracownikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, prawa zamieszkania w przydzielonym pracownikowi mieszkaniu funkcyjnym. Sformułowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przydział mieszkania funkcyjnego nie wywołuje obowiązku zamieszkania w nim wraz z pracownikiem członków jego rodziny: mają oni do tego jedynie prawo, którego nie można im odmówić. Jeżeli jednak z prawa tego nie zechcą skorzystanie, nie oznacza to, że powstają warunki przewidziane w art. 21 ust. 1 ustawy, choćby nawet uprawniony pracownik był najemcą lokalu, w którym jego rodzina pozostała. Jeżeli zatem organ dysponujący mieszkaniem funkcyjnym uzna za uzasadnione skorzystać z przysługujących mu uprawnień w tym zakresie na rzecz konkretnego pracownika, to uznaje on tym samym, że zamieszkanie tego pracownika w dotychczas zajmowanym lokalu nie odpowiadałoby interesom zakładu. podkreślić jednak trzeba, że odnosi się to jedynie do faktu przydzielenia lokalu /z zastrzeżeniem uwag poczynionych w odniesieniu do par. 19 rozporządzenia/, nie obejmuje natomiast zdarzeń późniejszych, z wyłączeniem okoliczności określonych w par. 20 tego rozporządzenia.
W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że okolicznością uzasadniającą cofnięcie przydziału mieszkania funkcyjnego Janowi S. jest fakt, że jest on współwłaścicielem domu jednorodzinnego, a zatem naruszony został art. 21 prawa lokalowego. Błędność tej przesłanki została wykazana we wcześniejszych wywodach, uznać więc należało, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zwrócić uwagę na następujące uchybienia organów:
a/ przed organem odwoławczym odbyła się wprawdzie rozprawa lokalowa zgodnie z art. 55 ust. 2 prawa lokalowego, jednakże nie brał w niej udziału Jan S., przez co zanegowano cel takiej rozprawy, określony w art. 89 Kpa i naruszono art. 90 par. 2 pkt 1 Kpa, brak bowiem w aktach sprawy dowodu, że został on o rozprawie powiadomiony;
b/ gdyby nawet przyjąć założenie, że art. 21 prawa lokalowego może mieć odpowiednie zastosowanie do mieszkań funkcyjnych /co Sąd wcześniej zanegował/, zaskarżone decyzje również byłyby wadliwe. Wynika to z faktu, że art. 21 ust. 1 ustawy mówi jednoznacznie o "zajmowaniu" dwóch lub więcej lokali, a nie o tytule prawnym do lokalu. Fakt zatem, że Jan S. ma tytuł prawny do lokalu w domu w S., nie jest równoznaczny z zajmowaniem tego lokalu. Skarżący wskazywał zresztą konsekwentnie, że żadnego lokalu w domu, którego jest współwłaścicielem, nie zajmuje, z całą rodziną bowiem zajmuje mieszkanie funkcyjne w W. A zatem nawet przy takim założeniu brak było podstaw do cofnięcia mu przydziału tego mieszkania, zwłaszcza że organy orzekające nie przeprowadziły dowodu obalającego twierdzenie skarżącego.
W związku z powyższymi wywodami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji organów obu instancji zgodnie z art. 207 par. 1 i 3 Kpa, orzekając o kosztach na podstawie art. 208 Kpa.
Na marginesie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe ustosunkować się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku w sprawie zasądzenia kosztów na rzecz organu administracji. Wniosek ten wprawdzie stracił aktualność w świetle sentencji wyroku, niemniej jednak jego treść zasługuje na wykładnię. Otóż art. 208 Kpa wyraża zasadę orzekania o zwrocie kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego, jeżeli Sąd uwzględnił skargę. Jest to zatem uregulowanie odmienne od przewidzianego przepisami kodeksu postępowania cywilnego, a - jako takie - wyłącza odpowiednie stosowanie art. 99-110 Kpc w związku z art. 21 Kpa w takim zakresie, w jakim wyrażają one zasady orzekania o zwrocie kosztów na rzecz strony innej, niż określona w art. 208 Kpa i art. 98 Kpc. Wprawdzie art. 212 Kpa głosi, że w sprawach skarg na decyzje administracyjne stosuje się odpowiednio także przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, nie oznacza to jednak uchylenia zasady wiodącej z art. 208 Kpa, przewidującej zwrot kosztów tylko na rzecz skarżącego w razie uwzględnienia skargi. W artykule 212 Kpa bowiem mowa jest ogólnie o kosztach sądowych, dotyczy on więc materii art. 98 par. 2 i 3 Kpa, podczas gdy art. 208 Kpa określa wyczerpująco zasadę zwrotu kosztów.