Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 sierpnia 1984 r. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w Ł. odmówił Bogusławowi C., zamieszkałemu w lokalu nr 2 przy ul. Sz. nr 1a w Ł., wyrażenie zgody na zawarcie umowy o opiekę nad najemcą lokalu nr 1 przy ul. Sz. nr 1a w Ł. - Stefanią J. "w zamian za bezpłatne użytkowanie lokalu". Z dokonanych ustaleń wynika, że Stefania J. zajmuje pokój z kuchnią o powierzchni 27 m2, natomiast Bogusław C. zamieszkuje wraz z matką i bratem w lokalu nr 2, składającym się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni około 50 m2 składającym się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni około 50 m2. Lokale nr 1 i 2 mają wspólny przedpokój. Zdaniem organu I instancji nie zachodzi konieczność zawierania umowy o opiekę, ponieważ Bogusław C. może opiekować się Stefanią J. bez potrzeby zamieszkiwania w jej lokalu.
Decyzją nr L.III-817/691/84/PK z dnia 20 września 1984 r. Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Bogusław C. jest członkiem rodziny najemcy lokalu n r 2. Oba lokale pozostają we wspólnocie i dlatego Bogusław C. może wykonywać opiekę bez zmiany miejsca zamieszkania. Wyrażenie zgody na zawarcie umowy o opiekę mogłoby w przyszłości spowodować przejęcie lokalu, a to stanowiłoby obejście prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogusław C. wnosił o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego, były podstawy do zawarcia umowy o opiekę, gdyż faktycznie tę opiekę nad Stefanią J. sprawuje. Przedtem zaś /od 1973 r./ Stefanią J. opiekowali się jego rodzice, którzy dokonali remontu jej mieszkania, ponosząc wydatki w wysokości 50.000 zł Stefania J. jest inwalidką I grupy i ma decyzję na przydział lokalu nr 1. Lokale nr 1 i 2, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, nie pozostają we wspólnocie.
W odpowiedzi na skargę podtrzymane zostało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, z podkreśleniem, że brak jest dokumentów stwierdzających konieczność i zakres opieki. Nie ma przy tym żadnych przeszkód, aby skarżący wykonywał opiekę na dotychczasowych warunkach, bez zmiany miejsca zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ zawiera ustawową definicję "osób bliskich najemcy". Definicja ta obejmuje dość szeroki krąg osób i wymienia wśród nich osoby sprawujące opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy. Z pojęciem osoby bliskiej wiąże się różne przepisy. Na przykład według art. 32 ust 1 prawa lokalowego przy przydziale lokalu mieszkalnego oraz przy obliczaniu należnej najemcy powierzchni mieszkalnej uwzględnia się normy zaludnienia przysługujące także osobom bliskim, prowadzącym z najemcą wspólne gospodarstwo domowe. Charakter uprawnień, jakie przysługują osobom bliskim, został bliżej określony w przepisach, które dotyczą ustania stosunku najmu. Do takich przepisów można zaliczyć między innymi art. 41 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1, 2 i 4 prawa lokalowego.
Szczególne uprawnienia dla osób bliskich powstają w razie śmierci najemcy mieszkania. Wówczas bowiem z mocy art. 691 Kc osoby bliskie, które z najemcą mieszkały aż do chwili jego śmierci, wstępują w stosunek najmu. Wstąpienie w stosunek najmu na podstawie tego przepisu może dotyczyć także osoby sprawującej opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy, ale pod warunkiem, że osoba ta stale zamieszkiwała z najemcą aż do chwili jego śmierci. Samo zawarcie umowy o opiekę nie rodzi określonych uprawnień z mocy art. 691 Kc, ta zaś okoliczność powoduje, że celem umowy o opiekę nie musi być w każdym przypadku przejęcie od najemcy mieszkania w wyniku wstąpienia w stosunek najmu. Należy przy tym podkreślić, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego /por. wyrok z dnia 11 sierpnia 1978 r. II OR 339/78 - OSNCP 1979 poz. 124/ krąg osób bliskich najemcy w rozumieniu art. 691 Kc jest szerszy niż określony w art. 8 prawa lokalowego, zaliczają się bowiem do nich - oprócz osób wymienionych w art. 8 prawa lokalowego - inne jeszcze osoby, których stosunek osobisty do najemcy uzasadnia wspólne i stałe z nim zamieszkanie. Z powyższego wynika więc, że także bez zawarcia umowy o opiekę skarżący mógłby uzyskać przymiot osoby bliskiej, jeżeli ze Stefanią J. łączyłby go stosunek osobisty, uzasadniający wspólne i stałe z nią zamieszkiwanie. Także z tej przyczyny odmowa wyrażenia zgody na zawarcie umowy o opiekę nie może wynikać z obawy, że mieszkanie po najemcy zostanie przyjęte przez zobowiązującego się do opieki.
Przyznanie uprawnień określonych w powołanych wyżej przepisach prawa lokalowego osobom spełniającym opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy, jako osobom bliskim, łącznie z możliwością uzyskania przydziału lokalu, opuszczonego przez najemcę /art. 42 ust. 1 zdanie 2 prawa lokalowego/ następuje z woli ustawodawcy. Z tego względu podejmowania działań zmierzających do uzyskania przymiotu osoby bliskiej nie można uznać za czynności mające na celu obejście prawa, jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Artykuł 8 prawa lokalowego określa tryb zawierania umowy o opiekę. Nie normuje natomiast bliżej ani charakteru tej umowy, ani jej zakresu. Tak lakoniczna regulacja stwarza trudność w dokonywaniu oceny, czy proponowana przez strony treść umowy pozostaje w zgodności z zasadami współżycia społecznego. Dla ustalenia więc charakteru umowy o opiekę oraz jej zakresu konieczne jest sięgnięcie do przepisów prawa cywilnego, ponieważ czynność określona w art. 8 prawa lokalowego jest umową, a więc instytucją właściwą dla prawa cywilnego i normowaną przez to prawo.
Do umowy przewidzianej w art. 8 prawa lokalowego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o zobowiązaniach umownych, w tym także przepisy o wykonywaniu tych zobowiązań. Zawarcie zatem umowy o opiekę powoduje powstanie obowiązków określonych w umowie, których niewykonanie /lub nienależyte wykonanie/ pociąga za sobą możliwość zastosowania sankcji przewidzianych przez prawo cywilne. Faktyczne natomiast sprawowanie opieki, bez zawarcia w tym zakresie umowy, jest uzależnione jedynie od dobrej woli opiekuna i nie wiąże się z powstaniem po jego stronie obowiązków. Zasadniczo więc różna jest sytuacja prawna najemcy, który zawarł umowę o opiekę, w porównaniu z sytuacją, gdy opieka jest wykonywana jedynie faktycznie. Oznacza to, że nie było podstaw do odmowy wyrażenia zgody na zawarcie przez strony umowy o opiekę tylko z tej przyczyny, że skarżący - ze względu na zamieszkiwanie w sąsiednim lokalu - ma możliwość sprawowania opieki nad Stefanią J. również bez zawarcia umowy.
Argumentem przemawiającym za odmowę wyrażenia zgody na zawarcie umowy nie jest również podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku "dokumentów stwierdzających konieczność i zakres opieki". W toku postępowania przed organem I instancji przedstawiony został podpisany przez strony projekt umowy. Na jego podstawie zatem można było ustalić zakres obowiązków opiekuna. Natomiast dokonanie ustaleń co do potrzeby /konieczności/ sprawowania opieki nad Stefanią J. obciążało organ administracji między innymi w celu stwierdzenia, czy proponowana umowa pozostawałaby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Sprzeczność taka bowiem mogłaby zachodzić, gdyby Stefania J. była osobą w pełni sprawną, nie potrzebującą pomocy innej osoby.
Skatalogowanie zasad współżycia społecznego nie jest możliwe ani na tle przepisów kodeksu cywilnego, ani art. 8 prawa lokalowego. Jedynie przykładowo można wskazać na konieczność zawierania umów o opiekę w sytuacjach, gdy - jak już wspomniano - najemca nie wymaga opieki albo gdy osoba mająca być opiekunem nie ma z różnych przyczyn warunków do należytego wykonywania opieki. Dla stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie jedna z takich sytuacji występuje, potrzebne będą w toku dalszego postępowania odpowiednie ustalenia dotyczące na przykład stanu zdrowia Stefanii J. i kwalifikacji skarżącego do wykonywania czynności, które wiążą się z opieką nad Stefanią J. Decydujące znaczenie może mieć także treść umowy.
Brzmienie art. 8 prawa lokalowego pozwala na zakwalifikowanie określonej w nim umowy jako umowy jednostronnie zobowiązującej, skoro obowiązek świadczenia /sprawowanie opieki/ ciąży tylko na opiekunie. Dla bytu prawnego tej umowy nie są potrzebne zobowiązania najemcy. Wynikająca jednak z prawa obligacyjnego zasada swobody umów nie wyłącza możliwości przyjęcia przez najemcę pewnych obowiązków bądź w samej umowie o opiekę, bądź też później. Może to być przy tym zobowiązanie pozwalające opiekunowi należycie wypełniać jego obowiązki. Dla należytego wykonywania obowiązków wynikających z umowy o opiekę może być potrzebne na przykład wspólne zamieszkiwanie opiekuna z najemcą, a w związku z tym najemca może zobowiązać się do podnajęcia opiekunowi lub też oddania mu w bezpłatne używanie części lokalu. Będą to jednak zobowiązania wynikające z odrębnych źródeł, nie zaś z zawartej umowy o opiekę.
W świetle powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że ani podnajem lokalu, ani oddanie lokalu w bezpłatne używanie nie są źródłami obowiązków obciążających opiekuna. Jedynym tego rodzaju źródłem jest umowa o opiekę. W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowy druku projektu umowy, znajdującego się w aktach sprawy, zatytułowanego "Umowa podnajmu bezpłatnego użytkowania lokalu mieszkalnego w zamian za sprawowanie opieki nad najemcą lokalu". Sam bowiem tytuł umowy, a także jej treść, wskazują jako na kwestie pierwszoplanowe zadysponowanie lokalem przez Stefanię J. Tymczasem decydujące znaczenie ma tu umowa o opiekę, łącznie ze szczegółowym określeniem obowiązków opiekuna. Odnowa decyzji organu I instancji również zawiera odmowy wyrażenia zgody "na zawarcie umowy o opiekę w zamian za bezpłatne użytkowanie lokalu".
Z przytoczonych wyżej względów wydane w sprawie decyzje, jako naruszające prawo materialne /art. 8 prawa lokalowego/, należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylić, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.