Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody B. z dnia 22 września 1998 r. (...), którą odmówiono Tadeuszowi i Lucynie małżonkom O. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w S. przy ul. A.K., oznaczonej jako działki nr 883/5 o pow. 4.900 m2 i nr 883/6 o pow. 342 m2.
W uzasadnieniu decyzji podano, że aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 1974 r. Rep. A nr 9008/74 Tadeusz i Lucyna O. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w S. przy ul. Ch. /obecnie ul. A.K./, obejmującą obecnie działki oznaczone nr 883/5 i 883/6, na podstawie porozumienia przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 48 poz. 282 z dnia 28 listopada 1973 r./. Wojewoda B. decyzją z dnia 22 września 1998 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłych współwłaścicieli. W uzasadnieniu stwierdzono, że na przeszkodzie orzeczenia o zwrocie nieruchomości stoi niedopuszczalność podziału budynku produkcyjno-spedycyjnego wzdłuż granic pomiędzy działkami nr 1428/2 i 883/5 ze względu na konstrukcję i rozmieszczenie pomieszczeń w tym budynku. Od decyzji z dnia 22 września 1998 r. odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożył Andrzej O., pełnomocnik Tadeusza i Lucyny O. Rozpatrując powyższe odwołanie, organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ daje podstawę do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca wyraźnie wskazuje w art. 137 powołanej ustawy, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia 16 sierpnia 1974 r. nie określono celu nabycia nieruchomości stanowiącej współwłasność Tadeusza i Lucyny O., co powoduje konieczność ustalenia celu nabycia na podstawie innych dokumentów zebranych w sprawie. W aktach sprawy znajduje się odpis wniosku Zakładu Projektowania i Usług Inwestycyjnych "I." Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w B. /bez daty/ o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. Ch. i przekazanie Spółdzielni Mieszkaniowej z przeznaczeniem pod realizację kotłowni według planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 20 czerwca 1974 r., która to decyzja w istocie nosi datę 29 czerwca 1974 r. Jednakże uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia 12 kwietnia 1976 r. nr 11/18 /Dz.Urz. WRN w B. z dnia 28 maja 1976 r. nr 5 poz. 15/ zatwierdzony został miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, w którym dla przedmiotowej nieruchomości określono jako przeznaczenie, że teren ten stanowi rezerwę pod garaże zbiorcze względnie usługę ogólnomiejską, w razie konieczności zaś można wykorzystać teren pod obiekty związane z rozbudową "Ż." lub piekarni. Decyzją z dnia 13 września 1982 r. Wojewoda B. udzielił Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "Społem" w B. pozwolenia na budowę piekarni na terenie położonym w S., oznaczonym jako działki nr 883/5 i 883/6. W świetle powyższego bezspornym jest fakt, że rozbudowa piekarni na przedmiotowej nieruchomości wynikała z wydanych ówcześnie aktów administracyjnych, opartych na ustaleniach planu miejscowego i przepisach prawa i do chwili obecnej nadal na tej nieruchomości prowadzona jest działalność piekarni. Również geodeta uprawniony w opinii z dnia 29 lipca 1998 r. potwierdza okoliczność, że działka nr 883/5 zabudowana jest budynkami piekarni, natomiast działka nr 883/6 stanowi drogę dojazdową, do piekarni. Na pozostałej zaś części tej nieruchomości wybudowano wieżową trafostację i budynek magazynowo-warsztatowy. Tym samym uznano, że zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości rozbudowy piekarni uniemożliwia jej zwrot na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego orzeczono o odmowie jej zwrotu.
Decyzję powyższą zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Lucyna i Tadeusz małżonkowie O., wnosząc o jej uchylenie. W obszernych wywodach skargi opisano przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczono szereg przepisów, które zdaniem skarżących zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, nie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, a jedynie w sposób lakoniczny odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów konstytucyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy podkreślić, iż organ prawidłowo ustalił, że w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia 16 sierpnia 1974 r. nie określono celu nabycia nieruchomości stanowiącej współwłasność Tadeusza i Lucyny O., co obligowało ten organ do ustalenia celu nabycia na podstawie innych dokumentów zebranych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 1994 r. /IV SA 1153/93 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 99/ stwierdził, że "jeżeli umowa zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ nie precyzuje celu nabycia określonej nieruchomości (...) to (...) cel ten powinien być ustalony na podstawie innych dowodów. Nie jest wystarczające ustalenie o przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie nabycia".
Na podstawie dowodów zebranych w sprawie organ ustalił, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod realizację kotłowni, zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją, z dnia 29 czerwca 1974 r.. Wniosek o wywłaszczenie złożył Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych "I." Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w B., wskazując jako przejmującą nieruchomość Spółdzielnię Mieszkaniową. Po upływie dwóch lat przedmiotową nieruchomość przeznaczono na rezerwę pod garaże zbiorcze, względnie usługę ogólnomiejską z możliwością wykorzystania pod rozbudowę "Ż." lub piekarni. Obecnie działka nr 883/5 zabudowana jest budynkami piekarni, natomiast działka nr 883/6 stanowi drogę dojazdową do piekarni.
Stosownie do art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, decyzja o wywłaszczeniu musi zawierać ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczona. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; z drugiej zaś art. 137 ust. 1 precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji /umowie/ o wywłaszczeniu.
Poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczającym. "Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy ocenić przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości" /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r. III ARN 82/94 - OSNAPU 1995 nr 15 poz. 183/. Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, np. usługę ogólnomiejską, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle.
Należy podkreślić, iż dopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w sytuacji, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wtedy, gdy inwestycję wykonano, ale jest ona wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczaniu - tak stało się w rozpoznawanej sprawie. Zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu, a tym była rozbudowa piekarni, a nie budowa kotłowni na użytek spółdzielni mieszkaniowej - wbrew poglądowi organu - nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.