Uzasadnienie
Wojewoda Ł. na podstawie art. 22 par. 2 i par. 3 pkt 2 Kpa i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wojewodą Ł. a Zarządem Gminy A.-Ł. w sprawie uwłaszczenia Spółki Akcyjnej "S." w A.-Ł., tj. stwierdzenia nabycia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w A.-Ł. przy Pl. K. 17/18, oznaczonej numerami działek 463 i 464, o łącznej powierzchni 3.931 m2, z jednoczesnym nabyciem prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Wojewoda podał, że pismem z dnia 23 listopada 1998 r., "S." Spółka Akcyjna w A.-Ł. wystąpiła do Wojewody Ł. z wnioskiem o jej uwłaszczenie wskazaną powyżej nieruchomością; przy czym na potwierdzenie prawa zarządu nieruchomością Spółka złożyła wraz z wnioskiem protokół zdawczo - odbiorczy z przekazania nieruchomości przy Pl. K. 18 w A.-Ł. oraz decyzję (...) Naczelnika Miasta i Gminy w A.-Ł. z dnia 24 czerwca 1986 r. (...) "np. "86, aktualizującą opłaty z tytułu zarządu działką o powierzchni 3.132 m2 położoną przy Pl. K. 18 w A.-Ł. i oznaczoną nr 463. Wnioskodawca nie złożył ponadto żadnych dokumentów co do działki nr 464 o powierzchni 799 m2. W nawiązaniu do przedłożonych dokumentów mających uzasadnić wniosek o uwłaszczenie Spółki, wyłoniło się zagadnienie właściwości organu do jego rozpatrzenia na dzień 5 grudnia 1990 r. W ocenie Wojewody przedłożone bowiem przez Spółkę dokumenty nie stanowią dowodów potwierdzających zarząd gruntem w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. - dacie wejścia ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, a to oznacza, że zachodzi uzasadniona podstawa do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości mająca wpływ na właściwość organu w sprawie uwłaszczenia Spółki. W opisanym więc stanie sprawy, pismem z dnia 5 lutego 1999 r. Wojewoda wezwał Spółkę Akcyjną "S." do złożenia dokumentów potwierdzających zarząd gruntem stosownie do wymogów art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro zaś Spółka dokumentów takich nie okazała Wojewoda Ł. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy A.-Ł. Opowiadając się za takim stanowiskiem, Wojewoda miał na uwadze utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /m.in. NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., I SA 1728/96, z dnia 20 listopada 1997 r., I SA 604/97, z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA 1989/97/ pogląd, sprowadzający się do wykładni, iż obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./, a we wcześniejszym okresie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./, nie przewidywały uzyskania przez przedsiębiorstwo państwowe tytułu prawnego /użytkowania lub zarządu od 1 sierpnia 1985 r./ na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 120/. Taki tytuł prawny przedsiębiorstwo mogło uzyskać wyłącznie w drodze decyzji o przekazaniu w zarząd, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Oznacza to, że ani protokół zdawczo - odbiorczy z przekazania nieruchomości, ani decyzja aktualizująca opłaty za zarząd nie dowodzą uzyskania prawa zarządu nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. Brak zaś takiego tytułu w tej dacie skutkuje tym, że nieruchomość - stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością gminy i zarządzana była w dniu tym przez terenowy organ administracji stopnia podstawowego. W tym zaś stanie prawnym sprawy - organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki Akcyjnej "S." o jej uwłaszczenie /na dzień 5 grudnia 1990 r./ jest Zarząd Gminy A.-Ł.
Zarząd Gminy A.-Ł. stanął natomiast na odmiennym stanowisku, a mianowicie: skoro Spółce Akcyjnej "S." /dla której terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie był organem założycielskim/ służy prawo zarządu nieruchomością położoną przy Pl. K. 17/18 w A.-Ł., to załatwienie wniosku nie leży w jego kompetencji lecz Wojewody Ł. Jako dowód potwierdzający prawo zarządu wskazano na decyzję o aktualizacji opłat za zarząd. Zdaniem Zarządu Gminy w świetle treści par. 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 120/ wymieniony dokument potwierdza prawo zarządu do nieruchomości ustanowione przez Skarb Państwa na rzecz Spółki Akcyjnej "S." w A.-Ł. W związku z tym akta sprawy przesłano Wojewodzie Ł. jako właściwemu do rozpatrzenia sprawy o uwłaszczenie spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych przez Wojewodę orzeczeniach, a w szczególności w wyroku z dnia 26 czerwca 1997 r. /I SA 1728/96/ wyjaśnił, że wskazując na ustawą określone formy nabycia prawa zarządu stwierdzić należy, iż dopuszczone dowody w par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 97/, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Wymienione rozporządzenie zostało bowiem wydane na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ i na ściśle określony użytek. Szczególny zaś charakter omawianego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania w sposób rozszerzający. Sąd zatem podziela pogląd Wojewody Ł., że zgodnie z obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. brzmieniem art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zgromadzony materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że taki stan rzeczy nie zachodzi.
W świetle art. 2 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, także w trybie przewidzianym przez przepisy art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ - nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali położonych na tym gruncie stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W aspekcie podniesionych wątpliwości zważyć należy, że decyzja komunalizacyjna w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny z tym, że zawiera ona także element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem gminnym dopiero z chwilą wydania decyzji przez wojewodę /por. wyrok NSA z dnia 20 października 1992 r. SA/Kr 1461/92; W. Abramowicz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, W-wa 1994, str. 102/. Z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym gminy wypływa stąd normatywnie uzasadniony wniosek, że uprawnienie zarządu gminy do wydania decyzji w sprawie uwłaszczenia na podstawie wyżej powołanych przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. jest uzależnione od istnienia /wydania/ decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy A.-Ł. jest zagadnieniem otwartym i nie przesądzonym we właściwym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że w opisanym na wstępie stanie sprawy, wynik postępowania komunalizacyjnego oparty na tej podstawie, w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. /prowadzonym w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Jeśli więc Wojewoda Ł. na wniosek "S." S.A. w A.-Ł. z dnia 23 listopada 1998 r. wszczął postępowanie uwłaszczeniowe według stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. i w toku postępowania dowodowego stwierdził następnie, że istnieją przewidziane art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przesłanki do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa mające wpływ na właściwość organu, winien - stosownie do art. 97 par. 1 Kpa - zawiesić prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia Spółki do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji nieruchomości. Zarazem wyjaśnić należy, że skoro postępowania komunalizacyjne i o uwłaszczenie Spółki prowadzone są w odrębnych trybach i na różnych podstawach prawnych, to w postępowaniu o uwłaszczenia Spółki, Wojewodę wydającego decyzję komunalizacyjną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uznać należy za "inny organ" w rozumieniu przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
Z powyższych względów Sąd zatem orzekł jak w sentencji postanowienia.