Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Karola P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewody Olsztyńskiego z dnia 10 grudnia 1982 r. nr BP.RS-0570/16/82 w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. G. w O. Skarżący wnosił o uchylenie tej decyzji i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, przy czym jako uzasadnienie podał krótki opis przebiegu sprawy i zarzut naruszenia przepisów budowlanych w stopniu pogarszającym warunki mieszkalne lokatorów budynku nr 29 przy ul. S. Na podstawie danych ze skargi i z akt sprawy można odtworzyć następujący jej przebieg: w dniu 26 marca 1981 r. Architekt Miejski miasta O. zatwierdził z upoważnienia Prezydenta Miasta plan realizacyjny budynku mieszkalno-usługowego przy ul. G. w O. /decyzja nr III/2/80/, a następnie w dniu 5 czerwca 1982 r. udzielił pozwolenia na budowę tegoż budynku /decyzja nr IV/20/80-82/. Dnia 11 sierpnia 1982 r. do Architekta Wojewódzkiego w O. wpłynęła skarga mieszkańców budynku nr 29 przy ul. S., w której stwierdzono, że budowa bloku o 5 kondygnacjach w odległości 17 m od ich budynku jest niedopuszczalna, przy czym o takiej lokalizacji zorientowali się dopiero z faktu podjęcia prac przygotowawczych na placu budowy. Twierdzili także, iż pierwotnie projektowano inną lokalizację, mniej uciążliwą dla mieszkańców domu nr 29 przy ul. S. Z podobną skargą wystąpił Komitet Osiedlowy w dniu 20 sierpnia 1982 r.
W sprawie tej zwołano naradę w Wojewódzkim Biurze Planowania Przestrzennego i Nadzoru Urbanistyczno-Budowlanego w Olsztynie, w której skarżący nie uczestniczyli /notatka z dnia 25 sierpnia 1982 r./. O ustaleniach tej narady powiadomiono w dniu 26 sierpnia 1982 r. Karola P., jako reprezentanta Komitetu Osiedlowego, a pismem z dnia 31 sierpnia 1982 r. - również Komitet Osiedlowy. W piśmie tym oddalono zasadnicze zarzuty skargi dotyczące nasłonecznienia.
W sprawie tej Karol P. wystąpił z interwencją między innymi do Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska /pismo z dnia 23 sierpnia 1982 r./, a w dniu 8 września wystosował skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 31 sierpnia 1982 r., to znaczy wyżej wymienionego pisma informacyjnego o sposobie załatwienia skargi z dnia 11 sierpnia i z 20 sierpnia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Karol P. wskazał przede wszystkim na naruszenie zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych urbanistycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach /Dz.Bud. nr 2 poz. 2/ w kwestii odległości posadowienia budynków /24,20 m zamiast normatywnej około 28,35 m/ oraz co do odległości budynku nr 13 przy ul. G. /istniejącego/ od krawędzi projektowanej jezdni /4 m zamiast 8 m/. Naruszenia te mają wpływ na nasłonecznienie mieszkań w budynku nr 29 przy ul. S., a także na zagospodarowanie wnętrza międzyblokowego /parkingi, zieleń, plac zabaw/.
Z pisma Głównego Architekta Wojewódzkiego do Biura Organizacyjno-Prawnego i Kadr Urzędu Wojewódzkiego z dnia 15 września 1982 r. /bez numeru/ w sprawie tej skargi wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku istniejącego wynosi 23,50 m, a powinna wynosić 29,40 m. Oceniono także, iż odległość części handlowej jest wprawdzie prawidłowa, jednak ogranicza rozwiązania komunikacji pieszej, placów zabaw i zieleni; przy czym naruszono normatywną odległość placu manewrowego od budynku przy ul. G. nr 15 /powinno być 8,0 m, jest 5 m/. W aktach sprawy znajduje się opinia prawna radcy prawnego wojewody Olsztyńskiego, uznająca decyzję lokalizacyjną za "nieformalną". W opinii tej stwierdzono, że "akta załączonej sprawy nie kwalifikują się do przekazania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu", ponieważ:
1/ decyzja z dnia 26 marca 1981 r. zapadła bez udziału zainteresowanych osób trzecich, czym rażąco naruszono art. 5 ust. 1-3 prawa budowlanego i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, 2/ decyzji powyższej nie doręczono tym osobom, wobec czego uznać należy skargę za odwołanie złożone w terminie, 3/ lokalizacja "narusza szereg obowiązujących norm", a pismo do samorządu mieszkańców z dnia 31 sierpnia 1982 r. "ma elementy decyzji administracyjnej", 4/ "z dołączonych do akt sprawy wyjaśnień wynika, iż przepisy faktycznie zostały naruszone".
W konkluzji radca prawny stwierdził, że nie znajduje żadnego powodu,;"aby decyzję tak oczywiście naruszającą prawo miał uchylać, czy stwierdzać jej nieważność Naczelny Sąd Administracyjny".
W dniu 16 października 1982 r. z upoważnienia Wojewody Olsztyńskiego powiadomiono Komitet Osiedlowy o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania z powołaniem się na art. 58 par. 1 i art. 59 Kpa, po czym w tym samym dniu wydano postanowienie z art. 97 par. 1 pkt 4 o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy spornego budynku ze względu na potrzebę uzyskania interpretacji Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska treści par. 6 pkt 1 cytowanego zarządzenia nr 9.
W dniu 23 października 1982 r. Karol P. skierował bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego swą skargę na decyzję Wojewody Olsztyńskiego z dnia 31 sierpnia 1982 r. z uzasadnieniem, że nie ma pewności, czy organ ten nadał poprzedniej skardze bieg. Pomimo pisemnego wezwania organu do nadesłania akt sprawy do Sądu, sprawie nie został nadany bieg przez organ II instancji, natomiast w dniu 29 listopada 1982 r. Ministerstwo powiadomiło ten organ, że zarządzenie nr 9 z 1974 r. przestało obowiązywać z dniem 31 grudnia 1981 r. i zawarte w nim wskaźniki mogą mieć jedynie charakter pomocniczy. Niemniej jednak uznano, że nieznaczne odstępstwa od wymagań dotyczących czasu nasłonecznienia istniejącego budynku mogły być dopuszczone przez organ zatwierdzający plan realizacyjny, "mimo pewnego pogorszenia (...) dotychczasowego komfortu zamieszkiwania w sąsiednim budynku". W związku z tym ustaleniem Ministerstwo uznało, że "nie znajduje dostatecznego uzasadnienia do kwestionowania lokalizacji i budowy" spornego budynku.
W dniu 10 grudnia 1982 r. wydano z upoważnienia Wojewody Olsztyńskiego decyzję nr BP.RS-0570/16/82 "po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców budynku nr 29 przy ul. S. w O. na decyzję nr IV/2/80-82 Urzędu Miejskiego w O. z dnia 5 czerwca 1981 r.". Powołując się na art. 21 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 2 i art. 30 prawa budowlanego i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymano w mocy decyzję z dnia 5 czerwca 1981 r., a w uzasadnieniu podano, że plan realizacyjny, będący podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę był zatwierdzony pod rządami cytowanego zarządzenia nr 9 z 1974 r., którego "wytyczne zalecone zostały do stosowania aż do odwołania pismem Ministerstwa z dnia 26 lipca 1982 r., UAN 2-510-25/82". Ponadto opisano przebieg sprawy i stwierdzono, że w świetle pisma z Ministerstwa z dnia 29 listopada 1982 r. uznano zasadność podtrzymania zaskarżonej decyzji, kierując się względami celowości.
Decyzję tę Karol P. ponownie zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o połączenie jej z poprzednią skargą, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. W skardze zarzucał organom administracji - oprócz wcześniejszych zarzutów dotyczących naruszenia prawa budowlanego - celowe przewlekanie sprawy, nieuwzględnienie opinii radcy prawnego, dowolne interpretowanie kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania, przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, cofaniu sprawy do organu I instancji itp.
W odpowiedzi na skargę z upoważnienia Wojewody Olsztyńskiego wniesiono o jej oddalenie, mimo że stwierdzono, iż postępowanie w sprawie "było prowadzone wadliwie od samego początku". Mimo to merytorycznie uznano skargę za bezzasadną.
W dniu 31 stycznia 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał, zgodnie z art. 201 par. 2 Kpa, wykonanie zaskarżonej decyzji i postanowieniem z dnia 25 lutego 1983 r. odrzucił wniosek Wojewody Olsztyńskiego w przedmiocie dopuszczenia kontynuowania budowy do 4-kondygnacji.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciele administracji województwa wyjaśnili, że odstępstwa od normatywów zawartych w załączniku do cytowanego zarządzenia nr 9 wprowadzono zgodnie z par. 4 tego zarządzenia, uznając zabudowę śródmiejską za odpowiadającą szczególnym warunkom lokalnym, o jakich mowa w tym przepisie, i kierując się względami nasłonecznienia budynków, a nie wymaganą odległością między nimi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wypada przypomnieć, że do kompetencji Sądu należy badanie zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem /art. 196 par. 1 Kpa/ i tylko do tych aspektów rozpatrywanej sprawy Sąd ogranicza swe rozważania.
W sprawie tej występują trzy zasadnicze aspekty: zależności zachodzącej pomiędzy planem realizacyjnym a pozwoleniem na budowę, odstępstwa od normatywów projektowania lokalizacji obiektów mieszkalnych oraz udziału osób zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym.
- Kwestię zależności pomiędzy planem realizacyjnym a pozwoleniem na budowę regulują: art. 20 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, które określają zasadę odrębności zatwierdzania planu realizacyjnego i udzielania pozwolenia na budowę /poza wyjątkiem podanym w art. 29 ust. 2/. Zasadę powyższą uściślają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, które w par. 18 ust. 1 określa zakres rozstrzygnięcia organu zatwierdzającego plan realizacyjny, a w par. 21 ust. 1 pkt 1 - zależność wydania pozwolenia na budowę od wcześniejszej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Inaczej mówiąc, z zacytowanych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie warunków urbanistyczno-architektonicznych następuje w zatwierdzeniu planu realizacyjnego, pozwolenie na budowę natomiast wyraża zgodę organu administracji na realizację obiektu zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Możliwe jest oczywiście wydanie jednej decyzji rozstrzygającej łącznie obie te sprawy /par. 20 ust. 3 i 4/, jednakże okoliczność taka w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Jeżeli zatem wydano odrębną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i ustalenia tego planu są kwestionowane po wydaniu pozwolenia na budowę, nie mogą być one rozpatrywane jako kwestionowanie tegoż pozwolenia, gdyż dotyczą przedmiotu nie objętego jego treścią. Tak natomiast potraktowano w rozpatrywanej sprawie wystąpienia mieszkańców domu nr 29 przy ul. S. oraz samorządu mieszkańców.
- Kwestia odstępstwa od normatywów lokalizacji obiektów mieszkalnych oparta była na dwóch przesłankach: pierwszej - że cytowane już zarządzenie nr 9 nie obowiązuje i stosowane jest tylko pomocniczo, drugiej - że par. 4 tego zarządzenia uprawniał organy administracji do zastosowania odstępstw. Trzeba zatem stwierdzić, że obie przesłanki były przyjęte błędnie. Faktem jest, jak to podaje Ministerstwo w swym piśmie z dnia 29 listopad 1982 r., że zarządzenie to nie zostało zamieszczone w obwieszczeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 22 lutego 1982 r. w sprawie wykazu obowiązujących resortowych aktów prawnych ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym i Dzienniku Budownictwa oraz nieogłoszonych /Dz.Urz. MAGTiOŚ nr 1 poz. 1/, co mogłoby oznaczać, że straciło moc obowiązującą. Faktem jednak jest i to, że klauzula derogacyjna generalna, zawarta w pkt 4 obwieszczenia, nie obejmuje aktów ogłoszonych w Dzienniku Budownictwa, a zatem nie ma do takich aktów zastosowania. oznacza to, że omawiane zarządzenie nr 9 zachowuje nadal moc obowiązującą. Za taką interpretacją przemawia również i to, że rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ nie zawiera wielu przepisów dotyczących m.in. warunków urbanistycznych dla zabudowy w miastach. wypada także wskazać, że rozporządzenie to wydane jest na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i obejmuje tylko warunki techniczne w zakresie ustalonym w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, a więc z wyłączeniem warunków szczególnych, jakie mogą wynikać z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego/, a do takich warunków szczególnych należy zaliczyć np. odległość między budynkami wielomieszkaniowymi w miastach. wynika z tego wniosek, że organy administracji były obowiązane w całej rozciągłości przestrzegać wskaźników zawartych w załączniku do omawianego zarządzenia nr 9, przy czym od obowiązku tego nie mógł ich zwolnić par. 4 tego zarządzenia. Zdanie rozpoczynające treść par. 4 wprawdzie mówi o "wypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi", jednakże pojęcie to łączy z warunkami o charakterze obiektywnym, wynikającym z chronionych lub zastanych walorów przyrodniczych, kulturalnych lub zdrowotnych otoczenia. Jeżeli pracodawca wymienia w tym przepisie, jako przykłady warunków szczególnych, warunki fizjograficzne, zadrzewienie, kompleksy leśne, tereny uzdrowiskowe lub objęte ochroną zabytków, to przykłady te nie mogą być interpretowane rozszerzająco i zmierzać do uznania zabudowy wielkomiejskiej i stopnia technicznego uzbrojenia terenu za "wypadek uzasadniony warunkami lokalnymi". Warunki takie bowiem są wynikiem działalności człowieka. Brak zatem było podstaw do skorzystania w rozpatrywanej sprawie z upoważnienia zawartego w omawianym przepisie.
- Trzeci aspekt tej sprawy odnosi się do udziału osób zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zarówno zatwierdzenia planu realizacyjnego, jak i wydania pozwolenia na budowę. naczelny Sąd Administracyjny miał już możność wypowiedzieć się w dwóch kwestiach, mających związek z tą sprawą. Pierwsza wyraża zasadę udziału osób zainteresowanych w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego, ponieważ jest to faza przygotowania inwestycji, w której można ze skutkiem zgłaszać zastrzeżenia co do naruszeń prawa materialnego, a zwłaszcza ochrony uzasadnionych interesów tych osób. W myśl tego wyroku, w postępowaniu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego mają pełne zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym stroną w tym postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie to dotyczy /I SA 890/82 z dnia 12 listopada 1982 r./. Druga zasada stwierdza, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego i nie doręczono jej stosownej decyzji, może ze skutkiem zgłaszać zarzuty dotyczące tej decyzji również wówczas, gdy nastąpi to w związku z wydaniem przez organ innej decyzji, której rozstrzygnięcie uzależnione jest od prawomocności decyzji zatwierdzającej taki plan /SA/Kr 517/81 z dnia 19 stycznia 1982 r. - ONSA 1982 Nr 1 poz. 11/.
Na tle zatem przedstawionego stanu prawnego można wskazać na następujące naruszenia prawa w zaskarżonych decyzjach i w poprzedzającym je postępowaniu administracyjnym: 1/ wobec faktu, że wystąpienia osób zainteresowanych dotyczyły nieprawidłowości rozstrzygnięcia z dnia 26 marca 1981 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego spornego budynku, należało - zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa - wznowić postępowanie w tej sprawie, stosując odpowiednio art. 152 par. 1 Kpa o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Błędem natomiast było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ strona takiego wniosku nie zgłaszała, a treść zarzutów nie dotyczyła tej decyzji. Błędem było także zawieszenie postępowania odwoławczego w tej sprawie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, ponieważ zwrócenie się o interpretację prawną do organu wyższego stopnia nie jest tożsame z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ, od czego zależy załatwienie sprawy. Przepis ten bowiem dotyczy zagadnień wstępnych wymaganych przepisem prawa; 2/ wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego spornego budynku pozwoliłoby organom wyjaśnić nie tylko sprawę naruszenia przepisów zarządzenia nr 9, lecz także przeanalizować, czy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta O., na który powołano się w decyzji nr IIII/2/80 z dnia 26 marca 1981 r., cechuje szczegółowość dostateczna do zgodnego z prawem zlokalizowania budynku. Sam fakt przeznaczenia w tym planie danego terenu na cele budownictwa mieszkaniowego nie może - w warunkach istniejącej już zabudowy - przesądzać o takiej /a nie innej/ lokalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że pozwolenie na budowę spornego obiektu zostało wydane z powołaniem się na decyzję organu I instancji dotkniętą wadą z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, przy czym zachodzą przesłanki materialnoprawne do domniemania, że rozstrzygnięcie sprawy może być odmienne, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 5 czerwca 1982 r. /I instancji/ i z dnia 10 grudnia 1982 r. /II instancji/ zgodnie z art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa. Za przesłanki materialnoprawne, wskazane wyżej, Sąd uznał błąd organów administracji co do zakresu obowiązywania cytowanego wyżej zarządzenia nr 9, a także - dopuszczalności odstępstw od przepisów tego zarządzenia. Sąd nie orzekł na podstawie art. 207 par. 2 pkt 2, ponieważ wznowienie postępowania nie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę /a z tą decyzją organy powiązały od początku wystąpienia stron/, lecz zatwierdzenia planu realizacyjnego, a więc rozstrzygnięcia poprzedzającego i warunkującego w rozpatrywanej sprawie wydanie tego pozwolenia.
Orzekając o kosztach na podstawie art. 208 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego zwrot wpisu w kwocie złotych sześćset oraz - zgodnie z art. 98 par. 2 Kpa w związku z art. 211 Kpa - kwotę złotych pięćset tytułem zwrotu kosztów przejazdu stosownie do wniosku skarżącego.