Uzasadnienie
W skardze z 24 października 1999 r. na uchwałę Rady Gminy W.-W. z 12 czerwca 1998 r. (...) w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu i przeniesienia własności budynków stanowiących nieruchomość położoną przy ul. S. 123.
Wiesława B., Elżbieta B. i Danuta G. zarzuciły Radzie naruszenie prawa, a w szczególności sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszenie interesu działkowiczów, którzy zajmują, sąsiednią nieruchomość, a nie zostali nawet powiadomieni o sprawie. Ponadto zarzucono radnym, że oddanie powyższej nieruchomości w trybie bezprzetargowym Zakonowi Sióstr Niepokalanego Poczęcia Najświętszej Marii Panny jest dowodem na to, że Rada nie reprezentuje interesów swoich wyborców. W rejonie tym niedawno zlikwidowano szkołę podstawową z powodu braku dzieci, a siostrom zakonnym zamierza się przekazać nieruchomość w celu prowadzenia przedszkola i szkoły podstawowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W.-W. wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniosła, że skarżące uchybiły trzydziestodniowemu terminowi do wniesienia skargi.
Na rozprawie, pełnomocnik skarżących adwokat Jerzy P. zarzucił zaskarżonej uchwale obrazę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Dodał, że Gmina nie mogła dysponować tą nieruchomością albowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się ona w zarządzie Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Szkół "C.", a więc podlegała uwłaszczeniu na jego rzecz w tej dacie z mocy samego prawa, co jasno wynika z wyroku NSA z dnia 2 marca 2000 r., I SA 502/99. Na zakończenie wniósł o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem wobec upływu rocznego terminu od daty jej podjęcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy rozważyć podniesiony przez Radę zarzut niedopuszczalności skargi, z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia. Jest on nietrafny. Termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Gdy zaś skarżącemu tej odpowiedzi nie doręczono, to bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się po upływie sześćdziesięciu dni, licząc od daty doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarta w piśmie (...) jest datowana na dzień 1 października 1999 r. Brak jest w aktach dowodu potwierdzającego, w jakiej dacie odpowiedź tą, doręczono skarżącym. Nie ma to jednak znaczenia, albowiem skarga została złożona w NSA 28 października 1999 r., co pozwala z całą pewnością stwierdzić, że została wniesiona w terminie.
Skarga jest zasadna. Zarówno zgodnie z poprzednio obowiązującym unormowaniem, tj. z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, jak i stosownie do aktualnie obowiązujących przepisów /art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ uwłaszczenie państwowych osób prawnych /stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali/ następuje w odniesieniu do tych podmiotów, które posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. owe grunty w zarządzie. Z powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 2 marca 2000 r. jednoznacznie wynika, że PZS "C." w W. dysponował prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości gruntowej w tym dniu. Oznacza to, że Rada Gminy W.-W. nie mogła rozporządzać nieruchomością przy ul. S. nr 123.
Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem właściwa rada może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli te cele są realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Pojęcie "celu publicznego" jest terminem prawnie niedookreślonym, jednakże zostało ono bliżej sprecyzowane w art. 6 omawianej ustawy, przy tym konstrukcja o przepisu wskazuje, że wymienione w nim rodzaje celów publicznych nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla szkół publicznych lub publicznych przedszkoli. Określenie tego ostatniego pojęcia znajdujemy w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 8/.
Wynika z nich, że "szkołą /przedszkolem/ publiczną" jest placówka prowadzona przez ministra, inne organy administracji rządowej, jednostkę samorządu terytorialnego lub związek komunalny. W konsekwencji zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w celu prowadzenia przedszkola i szkoły podstawowej przez zgromadzenie zakonne nie jest zbyciem nieruchomości w celu publicznym.
Teza ta znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni językowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że nie można nadawać identycznym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego różnego znaczenia, o ile z tego aktu nie wynikają wskazówki pozwalające na takie różne rozumienie tych samych sformułowań poszczególnych norm. Omawiane kryterium /"cel publiczny"/ znajduje zastosowanie w wielu instytucjach prawnych, regulowanych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, por. np. art. 13 ust. 2, art. 24 ust. 2, art. 68 ust. 1 pkt 1 czy też art. 97 ust. 3 pkt 1. Przede wszystkim jednak "cel publiczny" jest jedną, z przesłanek warunkujących wywłaszczenie nieruchomości. Nie sposób przyjąć, aby cel polegający na prowadzeniu szkoły podstawowej przez zgromadzenie zakonne, o której w momencie składania przez zakonnice wniosku wiadomo, że jest szkołą niepubliczną, które nawet nie wystąpiły o nadanie jej uprawnień szkoły publicznej, uzasadniał odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że nie jest to również cel, który uzasadniałby odstąpienie od wyrażonej w art. 37 ust. 1 zasady, że nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są, sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
Po trzecie wreszcie należy pamiętać, że pojęcie celów publicznych z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma również aspekt podmiotowy, którego zakres określa art. 1 pkt 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że własnością publiczną jest własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego. Należy, więc konsekwentnie przyjąć, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.
Reasumując należy stwierdzić, że zamiar prowadzenia szkoły podstawowej lub przedszkola przez zgromadzenie zakonne nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uzasadniałby sprzedaż nieruchomości gminnej lub jej oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym.
Stwierdzone w postępowaniu sądowym naruszenia obowiązującego prawa skutkowałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyby nie fakt, że dopełniono obowiązku przedłożenia jej Wojewodzie W. i jednocześnie upłynął rok od daty jej podjęcia.
W tym stanie rzeczy, Sąd należało orzec o stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, stosownie do postanowień art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.