Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 29 września 1999 r., (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z 4 sierpnia 1999 r., (...) o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie M. gmina T., oznaczonej jako działki nr 83/2 i 87/4 i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że skoro wskazane wyżej działki przeznaczone zostały na mocy ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady pod pas drogowy, a wobec braku zgody właścicielki, Gabrieli G. nie mogły zostać nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umowy, to podlegały wywłaszczeniu stosownie do art. 29 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./. Wartość wywłaszczanej nieruchomości ustalono w oparciu o opinię biegłego, wykonaną na zlecenie Wojewody P. i sporządzoną według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A1 /15 stycznia 1998 r./. i tak wartość działki nr 83/2 została wyceniona na kwotę 191 zł. Natomiast wartość działki nr 87/4 została ustalona na kwotę 147.713 zł. Z operatami szacowania nieruchomości strona oraz jej pełnomocnik zostali zapoznani w toku rozprawy administracyjnej /9 lipca 1999 r./. Nie wyrazili zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania, jednocześnie złożyli wniosek o nabycie pozostałej po wywłaszczeniu części gruntu, tj. działek o nr: 87/1, 87/2 i 87/3. Następnie dokonano waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na lipiec 1999 r. i określono wysokość odszkodowania na sumę 173.446,22 zł.
Organ odwoławczy podzielił punkt widzenia organu pierwszej instancji i dodał, że zarzut odwołującej się, że uniemożliwiono jej ustosunkowanie się do treści opinii rzeczoznawcy majątkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z treścią pisma Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w G. z 18 lutego 1999 r., w której informuje się stronę o sporządzeniu operatu szacunkowego wywłaszczanej nieruchomości i możliwości zapoznania się z nim.
Żądanie strony o przyznanie odszkodowania w wysokości 171.943,93 zł w oparciu o załączone przez nią operaty szacunkowe jest niezasadne, ponieważ dotyczą one działek o numerach 87, 84 i 83, podczas gdy zaskarżona w drodze odwołania decyzja dotyczy działek nr 83/2 i 87/4. W tym stanie rzeczy żądanie strony uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie P. przy udziale organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest także niezasadne, ponieważ stosownie do art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ oceny prawidłowości wycen dokonanych przez różnych rzeczoznawców majątkowych dokonuje ich organizacja zawodowa tylko w przypadku istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości.
W skardze na decyzję z 29 września 1999 r., (...) Gabriela G. zarzuca Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszenie:
1/ art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez wywłaszczenie nieruchomości bez stosownego odszkodowania, 2/ art. 90 par. 2 i art. 79 w zw. z art. 81 i art. 10, art. 7, art. 80 oraz art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa przez zaniechanie: a/ wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień co do treści opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Jerzego F. na zamówienie organu pierwszej instancji, b/ zawiadomienia skarżącej, że na rozprawie administracyjnej będzie obecny także rzeczoznawca majątkowy, a tym samym uniemożliwiono skarżącej przygotowanie przed rozprawą pytań do biegłego;
3/ art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1 w związku z art. 7 i art. 80 Kpa, przez nierozpatrzenie treści opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego Zbigniewa Sz.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że zarzuty podniesione w skardze były przedmiotem rozpoznania już w postępowaniu odwoławczym i nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o NSA.
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które zostały podniesione w skardze. Decyzja Wojewody P. z 4 sierpnia 1999 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ winien ustalić wysokość odszkodowania na dzień 15 stycznia 1998 r. Tymczasem Wojewoda P. ustalił odszkodowanie na lipiec 1999 r., do czego powołany wyżej przepis nie daje mu żadnej podstawy. Omawiany przepis nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w decyzji o jego ustaleniu. Waloryzacji odszkodowania ustalonego na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się na zasadach określonych w art. 32 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i jest to sprawa odrębna od sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod pas drogowy autostrady.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od statuowanej w art. 16 par. 1 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. Z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, określone w art. 156 par. 1 Kpa, a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 par. 2 kodeksu.
W wyroku z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i V SA 436-466/92 /ONSA 1993 nr 1 poz. 23/ NSA stwierdził, że dla uznania naruszenia prawa za "rażące" niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie natomiast, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.
Stan prawny wynikający z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że decyzja Wojewody P. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu prawa. Natomiast wystąpienie tej drugiej przesłanki Sąd ocenił w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kpa, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1994 r., V SA 1276 i V SA 1277/93 - ONSA 1994 Nr 4 poz. 166 znajdujący potwierdzenie w stanowisku SN wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 - OSN 1995 nr 13 poz. 156/ i doszedł do wniosku, że pozostawanie decyzji Wojewody P. w obrocie prawnym naruszałoby oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa.
W tej sytuacji należało uznać, iż powyższa decyzja w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i wyeliminować ją z obrotu prawnego.
Natomiast decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą w części wadą nieważności również rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.