Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) z dnia 19 października 1999 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Krystyny i Jerzego S. od decyzji Wojewody P. z dnia 21 lipca 1999 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie Ł. gm. T., oznaczonej nr działki 51/1 i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 29 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad następuje na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 i art. 28 powołanej ustawy. Termin ten nie może być krótszy niż dwa miesiące od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Agencji zawarcia umowy.
Przedmiotowa nieruchomość została, decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 15 stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady A-1 G.-T.-Ł., przeznaczona pod budowę pasa drogowego autostrady płatnej A-1. W dniu 16.09.1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad złożył Krystynie i Jerzemu S. pisemną ofertę zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek 51/1.
Wojewoda P. 22.01.1999 r. wyznaczył małżonkom S. termin do dnia 31 marca 1999 r. na zawarcie umowy.
Wobec tego, że starania o nabycie działek w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu, na wniosek Prezesa Agencji w dniu 27 kwietnia 1999 r. Wojewoda P. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
Postępowanie to prowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1984 r. o autostradach płatnych, a w zakresie nieuregulowanym stosowano w myśl art. 32 ust. 2 przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej.
Organ prowadzący postępowanie, stosownie do art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasięgnął opinii rzeczoznawcy majątkowego, który określił wartość działki nr 51/1, a następnie wysokość odszkodowania po korekcie na kwotę 86.562,88 zł.
W odwołaniu małżonkowie S. żądają przyznania odszkodowania w kwocie 90.609,60 zł w oparciu o załączony operat szacunkowy.
Zdaniem organu przedstawiony operat dotyczy działek nr 51/1 i 51/2 o powierzchni 9,12 ha, podczas gdy wywłaszczeniem objęto działkę 51/1 o pow. 2,1072 ha. Brak jest, więc przesłanek do dokonania wyceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w myśl art. 157 ustawy. Nie jest trafny zarzut, iż stronie nie umożliwiono zapoznania się z treścią opinii, gdyż pozostaje to w oczywistej sprzeczności z protokołem rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 maja 1999 r.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna i Jerzy S., zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wywłaszczenie działki bez słusznego odszkodowania, tzn. za odszkodowaniem niższym o kwotę 16.646,60 zł, czyli o 19 procent do wartości rynkowej wynoszącej 90.609,60 zł, a nadto naruszenie zasad postępowania art. 7, art. 10, art. 80-81, art. 90 par. 2 i art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa przez zaniechanie wezwania stron do złożenia wyjaśnień przed rozprawą i powiadomienia stron o obecności rzeczoznawcy na rozprawie, co uniemożliwiło wcześniejsze przygotowanie pytań do niego oraz nieuwzględnienie sporządzonej na zlecenie stron opinii rzeczoznawcy majątkowego Zbigniewa Sz., a w konsekwencji zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W obszernym uzasadnieniu skarżący powołują się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie z dnia 8 maja 1990 r. /K 1/90/ i z dnia 19 czerwca 1990 r. /K 2/90/ odnoszące się do kwestii wywłaszczenia oraz przysługującego, pozbawionym w tej drodze własności, słusznego odszkodowania, które powinno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości i nie powinno być w żaden sposób uszczuplane i to nie tylko w drodze sposobu obliczania odszkodowania, lecz i trybu jego wypłacania. Zaproponowana w ofercie Agencji wysokość odszkodowania nie stanowi ekwiwalentu wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zarzut ten odnosi się także do odszkodowania zaproponowanego przez organ I instancji w toku rozprawy 25.05.1999 r. /73.963 zł/ oraz do odszkodowania określonego w dodatkowym operacie szacunkowym.
Organ naruszył także zasady procesowe, gdyż winien wezwać strony do złożenia wyjaśnień ustosunkowujących się do treści opinii rzeczoznawcy. Wypowiedzenie się, co do treści opinii na rozprawie, bez wcześniejszego przygotowania, nie jest możliwe. Narusza to wskazane wyżej przepisy prawa procesowego, co doprowadziło do błędnego orzeczenia zwłaszcza, iż strony nie zostały powiadomione o obecności biegłego na rozprawie, uniemożliwiając przygotowanie się stron i ich czynny udział w postępowaniu. Organy nie rozpatrzyły opinii biegłego Z. Sz. i wobec zachodzących rozbieżności pominęły konieczność z dokonania oceny przedłożonych opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - jak tego wymaga art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu do zarzutów organ stwierdził, iż zostały one powtórzone z odwołania z dnia 4 sierpnia 1999 r., a ustosunkowano się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 51 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej, bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o NSA.
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które zostały podniesione w skardze.
Decyzja Wojewody P. z 4 sierpnia 1999 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Tak, więc w rozpoznawanej sprawie organ winien ustalić wysokość odszkodowania na dzień 15 stycznia 1998 r. Tymczasem Wojewoda P. ustalił odszkodowanie w decyzji z dnia 21 lipca 1999 r., przyjmując dane z opinii rzeczoznawcy majątkowego inż. Jerzego F. /ustalone według cen na dzień 15.01.1998 r./, które następnie poddał waloryzacji, ustalając odszkodowanie w decyzji na kwotę 77.426,55 zł, zmienioną następnie własnym postanowieniem z dnia 4 sierpnia 1999 r. na kwotę 86.562,88 zł, przy czym z uzasadnienia wynika, iż odszkodowanie ustalono na czerwiec 1999 r.
Działanie takie rażąco narusza prawo zarówno w zakresie dokonywanej waloryzacji, jak i zmiany wysokości odszkodowania w trybie art. 113 par. 1 Kpa przewidzianego dla sprostowania błędów rachunkowych.
Omawiany przepis nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w decyzji o jego ustaleniu. Waloryzacji odszkodowania ustalonego na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się na zasadach określonych w art. 32 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i jest to sprawa odrębna od sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod pas drogowy autostrady.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od statuowanej w art. 16 par. 1 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. Z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, określone w art. 156 par. 1 Kpa, a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 par. 2 kodeksu.
W wyroku z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i V SA 436-466/92 /ONSA 1993 Nr 1 poz. 23/ NSA stwierdził, że dla uznania naruszenia prawa za "rażące" niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie natomiast, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.
Stan prawny wynikający z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że decyzja Wojewody P. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu prawa.
Natomiast wystąpienie tej drugiej przesłanki Sąd ocenił w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych, wynikających z zasad ogólnych Kpa, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1994 r., V SA 1276-1277/93, ONSA 1994 Nr 4 poz. 166 znajdujący potwierdzenie w stanowisku SN wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 - OSN 1995 nr 13 poz. 156/ i doszedł do wniosku, że pozostawanie decyzji Wojewody P. w obrocie prawnym, naruszałoby oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa.
W tej sytuacji należało uznać, iż powyższa decyzja, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i wyeliminować ją z obrotu prawnego.
Natomiast decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą w części wadą nieważności również rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.