Uzasadnienie
eI SA 2720/02
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2002 r., po rozpoznaniu odwołania S. i W. K. od decyzji Nr [...] Zarządu Gminy W[...] z dnia [...] lutego 2002 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], utrzymało tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że w związku z podziałem oznaczonej wyżej nieruchomości, zatwierdzonym decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1999 r., Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., na podstawie wyceny zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego, ustalił należną od S. i W. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Od decyzji ustalającej opłatę adiacencką S. i W. K. złożyli odwołanie podnosząc, iż organ nie umożliwił im udziału w postępowaniu poprzedzającym ustalenie opłaty. W szczególności bez ich udziału została sporządzona opinia rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto strony uważają, że podział nieruchomości nie miał wpływu na taką zmianę właściwości gruntu, która uzasadniałaby przyjęcie, iż wzrosła jego wartość.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zarzut nieumożliwienia stronom udziału w postępowaniu nie jest uzasadniony, ponieważ właściciele nieruchomości zostali powiadomieni pismem z dnia 26 listopada 2001 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła o 30.280 zł. Odwołujący się nie przedstawili natomiast innego operatu podważającego powyższą wycenę. Z tych względów organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. S. i W. K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Skarżący zakwestionowali ustalenie, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek samego faktu jej podziału. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisu art. 10 kpa przez nieumożliwienie im udziału i składania wyjaśnień przy ustaleniu stanu faktycznego w trakcie sporządzania opinii przez biegłego. Wycena nieruchomości odbyła się bez jej oględzin, a właściciele nie byli poinformowani o czynnościach biegłego. Skutkiem powyższego jest naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa, które ma wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, przytaczając w całości wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi.
Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło odwołania od decyzji ustalającej opłatę adiacencką wyłącznie z tej przyczyny, że S. i W. K. nie przedstawili "kontroperatu" podważającego ustalenia rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc ponowne ustalenie w sposób wyczerpujący oraz ocena stanu faktycznego sprawy, a nie jedynie oddalenie odwołania.
Na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku "kontroperatu" szacunkowego, nie można stwierdzić, czy organ odwoławczy rozpoznawał sprawę w granicach rozstrzygnięcia podjętego przez Zarząd Gminy W., do czego był zobowiązany.
Zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa obowiązkiem organu administracji przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący i ocena całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym jako dowolne, a więc sprzeczne z treścią art. 80 kpa, traktowane są ustalenia faktyczne podjęte na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, (OSNAPiUS 1995/7/83). W niniejszej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia, że organy orzekały na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. W aktach sprawy brak jest bowiem uchwały Rady Gminy W. ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, która stanowiła podstawę ustalenia wysokości opłaty.
Nie można zatem stwierdzić, czy orzekając w sprawie ustalenia opłaty organy przyjęły kwotę wyliczoną na podstawie stawki procentowej ustalonej stosownie do art. 146 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).
Ponadto z akt sprawy nie wynika, kiedy decyzja Nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 1999 r. zatwierdzająca podział nieruchomości przy ul. [...] uzyskała walor decyzji ostatecznej. Taki stan rzeczy uniemożliwia ustalenie, czy w dniu [...] września 2002 r., tj. w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji ostatecznej, dopuszczalne było ustalenie opłaty adiacenckiej ze względu na przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin, w jakim organ może ustalić tę opłatę. Zważyć należy, że stosownie do art. 145 ust. 2 ustawy, który – w myśl art. 98 ust. 4 - ma odpowiednie zastosowanie w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna.
Powyższe oznacza, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją dopuszczono się uchybienia regułom procesowym w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanych wyżej braków w materiale dowodowym, co oznacza że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ocenę przyjętą na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a więc bez ustalenia stanu faktycznego w sposób dający podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy i art. 152- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.