Orzeczenie NSA w Warszawie (przed reformą) z 14 stycznia 2003 r., I SA 618/01

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 14 stycznia 2003 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Zarządu Miasta Olsztyna na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia […] stycznia 2001 r. Nr […] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części orzekającej zwrot na rzecz Gminy Olsztyn zwaloryzowanego odszkodowania uchyla decyzję ostateczną oraz decyzję Wojewody Olsztyńskiego nr […]

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA - Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie SO - Monika Nowicka NSA - Jan Paweł Tarno
- Edyta Pawlak protokolant

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr […] z dnia […] stycznia 2001 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta Olsztyna od decyzji Wojewody Olsztyńskiego z […] października 1998 r., orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Olsztynie przy ul. […],oznaczonej nr działek […] i zobowiązującej J. B. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Olsztyn, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji organ centralny przytoczył następujące dane.

Decyzją Wojewody Olsztyńskiego z dnia […] listopada 1975 r. nr […] nieruchomość położona w […], gmina […], oznaczona jako działki nr […] i […] stanowiąca własność J. B. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa jako inwestycja niezbędna dla wykonania zadań określonych w planach realizacyjnych budowy bazy Zarządu Zieleni Miejskiej w […].

Wojewoda Olsztyński decyzją z dnia […] października 1998 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Olsztynie przy ul. […] oraz zobowiązał J. B. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miejskiej Olsztyn. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że część nieruchomości nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, a zatem podlega zwrotowi. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że na wywłaszczonej nieruchomości nie podjęto żadnych działań mających wpływ na zwiększenie lub zmniejszenie jej wartości i dlatego ustalone odszkodowanie nie uległo zwiększeniu, ani zmniejszeniu.

Od decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia […] października 1998 r. odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożył Zarząd Miasta Olsztyn. Zdaniem Zarządu przedstawiony operat szacunkowy nie stanowi podstawy do poprawnego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż w szczególności nie uwzględnia wzrostu jej wartości. Nadto podniesiono fakt, że zwrócona działka nr […] stanowi integralną część terenu będącego w zarządzie Szkoły Podstawowej nr […].

Decyzją z dnia […] kwietnia 1999 r. nr […] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody Olsztyńskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji - Prezydenta Miasta Olsztyna wykonującego zadania starosty.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2000 r. sygn. akt I SA 933/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. B. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia […] kwietnia 1999 r., jako wydaną z naruszeniem norm prawa procesowego.

Postanowieniem z dnia […] sierpnia 2000 r. nr […] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Zarządu Gminy Miasta Olsztyn od decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia […] października 1998 r., z uwagi na konieczność dokonania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia dwóch operatów szacunkowych.

Następnie po uzyskaniu opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych postępowanie zostało podjęte.

Rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody z […] 10.1998 r. organ centralny powołał się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), który daje podstawę do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca wyraźnie wskazuje w art. 137 powołanej ustawy, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z decyzją Urzędu Powiatowego w Olsztynie z dnia […] grudnia 1974 r. nr […] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę bazy Zarządu Zieleni Miejskiej.

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 1997 r., jak również z protokołu oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości z dnia 26 marca 1998 r., część przedmiotowej nieruchomości nie została zagospodarowana i stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej fakt wykorzystywania przez Szkołę Podstawową części terenu objętego wnioskiem o zwrot, jako teren rekreacyjny dla uczniów, nie może być uznane jako realizacja celu wywłaszczenia - budowa bazy Zarządu Zieleni Miejskiej- co powoduje, że orzeczenie organu wojewódzkiego o zwrocie przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe.

Także, w świetle dokonanej przez Komisję Arbitrażową oceny operatów szacunkowych o wartości przedmiotowej nieruchomości, należy stwierdzić, że również przeprowadzone przez Wojewodę Olsztyńskiego postępowanie mające na celu ustalenie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez J. B. nie narusza prawa.

Zgodnie z treścią przepisu art. 140 ust. 1 (zd. pierwsze) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Natomiast w art. 140 ust. 2 powołanej ustawy wskazano, że odszkodowanie oraz kwoty, o których mowa w art. 140 ust. 1, podlegają waloryzacji, z tym że ich wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż jej wartość odtworzeniowa. W art. 140 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazano, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Przy tym, skoro w myśl art. 140 ust. 4, ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, to bezspornym jest, że ustalenie wysokości kwoty przeznaczonej do zwrotu może nastąpić tylko po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, w myśl postanowień art. 7 powołanej ustawy, który stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W rozpatrywanej sprawie wykonane zostały dwa operaty szacunkowe, których prawidłowość oceniła Komisja Arbitrażowa w opinii Nr […]

W przekazanej do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przez Komisję Arbitrażową opinii o prawidłowości operatów sporządzonych na zlecenie Wojewody Olsztyńskiego i na zlecenie Zarządu Miasta Olsztyna, Zespół Arbitrażowy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. R. na zlecenie organu wojewódzkiego nadawał się, w dacie opracowania opinii w 1998 r., jako podstawa do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (mimo pewnych uchybień i błędów istotnych nie zwiera błędów dyskwalifikujących).

Natomiast w odniesieniu do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. na zlecenie Zarządu Miasta Olsztyna, Zespół stwierdził, że operat ten nie nadawał się jako podstawa do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb zwrotu, gdyż zawiera błąd dyskwalifikujący, polegający na nieprawidłowym przyjęciu daty zwrotu oraz na nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, należy stwierdzić, że ustalenie organu wojewódzkiego, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie podejmowano żadnych działań mających wpływ na zwiększenie lub zmniejszenie jej wartości jest prawidłowe, co wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego B. R., że po analizie lokalnego rynku nieruchomości w aspekcie wpływu niektórych atrybutów na wartość nieruchomości uznano, że czynniki te mające wpływ na zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości wzajemnie się równoważą.

Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że ustalenie kwoty odszkodowania przeznaczonego do zwrotu nastąpiło w oparciu o prawidłowy operat szacunkowy, organ centralny stwierdził, że decyzja Wojewody Olsztyńskiego z dnia […] października 1998 r. jest prawidłowa zarówno w zakresie orzeczonego zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, jak i w zakresie ustalonej do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Podnoszona w odwołaniu przez Zarząd Miasta Olsztyna okoliczność, iż Dyrektor Szkoły Podstawowej nr […] odwołał się od decyzji zatwierdzającej podział działki nr […] nie jest kwestią podlegającą rozpatrzeniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta Olsztyna w zakresie orzeczenia o dokonaniu na rzecz Gminy Olsztyn zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i wniósł o uchylenie decyzji, gdyż należało uwzględnić fakt zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podnosi się, iż decyzja powołuje się na ocenę operatów szacunkowych dokonaną przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

Opinia Zespołu oceniła, że operat szacunkowy wykonany na zlecenie Miasta Olsztyna zawiera błąd dyskwalifikujący, lecz nie zdyskwalifikowano operatu szacunkowego dokonanego na zlecenie wojewody pomimo, że zawiera pewne uchybienia i istotne błędy.

Skoro organ stwierdza błędy operatu i nie wymienia ich, trudno uznać skarżącemu, że błędy istotne nie mogły mieć wpływu na ustalenie stopnia zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W myśl § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz trybu sporządzania operatu szacunkowego przy ustalaniu stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 140 ust. 4, uwzględnia się wyłącznie te skutki zmian wartości nieruchomości, które zostały spowodowane działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości.

Uwzględnić należy także przepis art. 140 ust. 3 stwierdzający, że przy ustalaniu różnicy wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Należy podkreślić, iż głównymi czynnikami mającymi wpływ na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości są podjęte przez stronę konkretne działania, które skarżący wymienia:

• zmiana przeznaczenia planu zagospodarowania przestrzennego dokonana w 1997 r. - w stosunku do pierwotnego przeznaczenia (w dniu wywłaszczenia) pod budowę bazy zieleni miejskiej, na usługi ogólnomiejskie, powodująca znaczący wzrost zainteresowania potencjalnych inwestorów i podnosząca wartość nieruchomości;
• uzbrojenie terenu - w wyniku budowy nowych osiedli mieszkaniowych […]; teren wokół wywłaszczonej nieruchomości został wyposażony w pełną sieć infrastruktury technicznej umożliwiającą przyłączenie do wszystkich sieci, które przebiegają w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości podnosząc jej wartość, nie zaś przez samą nieruchomość powodując ograniczenia w zagospodarowaniu, a tym samym obniżając jej wartość;
• położenie nieruchomości - w momencie wywłaszczenia w strefie peryferyjnej miasta i użytkowanej rolniczo; obecnie w wyniku rozbudowy, pomiędzy dwoma osiedlami o dużej koncentracji usług ogólnomiejskich, co również ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości.

Operat szacunkowy wykonany na zlecenie Wojewody nie uwzględnia ww. czynników mających niewątpliwie wpływ na wzrost wartości, jak również nie zawiera dokładnej analizy czynników obniżających wartość przedmiotowej nieruchomości, zawiera jedynie zapis, że czynniki mające wpływ na zmniejszenie lub zwiększenie wartości wzajemnie się równoważą

Stanowisko organu, iż operat nie zdyskwalifikowany przez komisję arbitrażową, która orzekła o prawidłowości jego sporządzenia, jednakże z zastrzeżeniem błędów istotnych, stanowi podstawę do ustalenia kwoty odszkodowania, pozbawia stronę skarżącą możliwości ustalenia faktycznego wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie rozbieżność stanowisk (tego samego rzeczoznawcy) w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości podlegającej zwrotowi w tym samym okresie tj. w 1998 r., położonej przy ul. […] w Olsztynie, czyli w tej samej dzielnicy, o identycznych działaniach podjętych na tej nieruchomości przez stronę skarżącą i uwzględnionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, wskazuje na to, iż wycena sporządzona prawidłowo, nie musi jednak oznaczać, że uwzględnia wszystkie czynniki mające wpływ na zmniejszenie i zwiększenie wartości nieruchomości.

Skarżący wnosi o zasięgnięcie opinii innego rzeczoznawcy, który wypowiedziałby się co do podniesionych przez stronę czynników mających istotny wpływ na wysokość odszkodowania z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył,co następuje:

skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja ostateczna w zaskarżonej części, tj. w zakresie zobowiązania J. B. do zwrotu na rzecz Gminy Olsztyn zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 320.731 zł została podjęta z naruszeniem norm prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 Nr 46,poz. 543) w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. Odszkodowanie to - w myśl art. 140 ust. 2 podlega waloryzacji, z tym że wysokość po waloryzacji - z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu.

W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu.Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (ust.3).

Przepis ust. 4 stanowi, iż ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

W niniejszej sprawie ze względu na wykonanie dwóch operatów szacunkowych orzekała Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - w myśl art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - dokonując oceny prawidłowości tych wycen.

Komisja ta oceniła jako nieprzydatny, gdyż dotknięty błędem dyskwalifikującym, operat opracowany na zlecenie Miasta Olsztyna przez mgr inż. W. S. Natomiast operat szacunkowy opracowany przez mgr inż. B. R. nadawał się w dacie przedłożenia opinii w 1998 r. jako podstawa do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb zwrotu, jednakże - zdaniem Komisji - zawiera pewne uchybienie i błędy istotne.

W przedłożonej opinii Komisja jako niewystarczający oceniła opis nieruchomości, a m.in. brak indywidualnego opisu poszczególnych działek, uwzględnienie zgodnie z art. 134 ust. 2 i 154 ustawy jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w miejscowym planie, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami.Zwrotowi podlega grunt niejednorodny, gdyż jedna z działek użytkowana jest jako część terenu szkolnego, część przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, część pod zieleń, część pod budowę drogi. Komisja wyraża sugestię wyceny odrębnie poszczególnych działek lub zastosowania strefowania.

Opinia inż. B. R. zawiera niepełne uzasadnienia wpływu poszczególnych atrybutów (cech rynkowych) na zmianę wartości poszczególnych działek oraz niepełne uzasadnienie tezy, że wyniki mające wpływ na zmniejszenie się wartości lub jej zwiększenie wzajemnie się równoważą.

Szczegółowe uwagi i zastrzeżenia Komisja przedstawiła w obszernym elaboracie zamieszczając na str. 17 dodatkowe, istotne spostrzeżenia, iż w dacie sporządzenia ocen, tj.15 listopada 2000 r. oba sporne operaty szacunkowe nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o zwrocie ze względu na upływ czasu. Ustalenie różnicy wartości nieruchomości dla potrzeb obliczenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi następuje bowiem na datę zwrotu.

Powyższe zastrzeżenia umknęły uwadze organu odwoławczego,który mimo mankamentów opinii mgr inż. B. R. i sugestii Komisji Arbitrażowej przyjął ten dokument jako miarodajny nie zlecając uzupełnienia operatu w kierunku wskazanym w ocenie Zespołu Rzeczoznawców z 15 listopada 2000 r.

Wydanie w tej sprawie decyzji ostatecznej o obowiązku zwrotu odszkodowania nastąpiło z naruszeniem zasad procesowych, określonych w art. 7 kpa, przepisu art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez pominięcie wydanej na zlecenie organu oceny Komisji Arbitrażowej.

Te wady postępowania powodują konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji Wojewody Olsztyńskiego z […] października 1998 r. w zaskarżonej części.

Sąd w tym zakresie podziela zarzuty skargi, że rozstrzygnięcie w zakresie pkt 3 decyzji Wojewody z […] października 1998 r. zapadło bez należytego wyjaśnienia kwestii wartości zwracanej nieruchomości. Istniała bowiem potrzeba uzupełnienia opinii, a gdyby to było niemożliwe, sporządzenia dodatkowego operatu.

Zauważyć należy, że decyzja ostateczna z [...] stycznia 2001 r. o zwrocie nieruchomości wskutek niezaskarżenia jej przez strony w tej części stała się prawomocna. Przesądza to o konieczności przyjęcia powyższej daty jako daty zwrotu nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 3 ustawy.

Przepis art. 140 ust. 2 ustawy przewiduje waloryzację wypłaconego odszkodowania. Dokonując waloryzacji organ winien w uzasadnieniu decyzji wskazać sposób i podstawę waloryzacji, zaś brak stosownego wyjaśnienia w tej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Niezamieszczenie stosownego uzasadnienia uniemożliwia stronie ocenę, czy dokonano waloryzacji w sposób prawidłowy, zaś decyzję obarcza wadą określona w art. 9 kpa. W myśl tego przepisu organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wobec tego, że decyzja ostateczna oraz decyzja Wojewody Olsztyńskiego w zaskarżonej części naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił je na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,poz. 368 z późn. zm.).O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 55 ust.1 powołanej ustawy o NSA.