Uzasadnienie
W dniu 1 września 1981 r. Naczelnik Dzielnicy w Warszawie nakazał Czesławowi Z. opróżnić lokal nr 5 w domu nr 23 przy ul. F. M. i przenieść się do miejsca stałego zameldowania w miejscowości R. gmina C. woj. siedleckie. Jako podstawę prawną decyzji nr L.6.I.VI/8174/226/81 BS wskazano art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, a w uzasadnieniu podano, że najemca lokalu zmarł, a Czesław Z. pozostał w nim bez tytułu prawnego.
W odwołaniu od tej decyzji Czesław Z. wyjaśnił, że od dnia 18 stycznia 1977 r. pracuje w Warszawie, a od lutego 1977 r. mieszkał u Jadwigi G. jako konkubent. Sam jest wdowcem, nie mógł jednak usankcjonować tego związku, ponieważ Jadwiga G. nie miała rozwodu. W czasie jej choroby był jedyną osobą opiekującą się nią, a po jej śmierci pokrył wszystkie koszty związane z pogrzebem. Był więc dla niej osobą bliską, a zatem wstąpił w stosunek najmu na mocy art. 691 Kc Przyznaje, że nie jest w Warszawie zameldowany, jednak nie może przenieść się do R., ponieważ w dwuizbowym mieszkaniu jego matki o powierzchni 25 m2 zamieszkuje tam obecnie 5 osób.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy swą decyzją z dnia 4 lutego 1982 r. nr L.II-565/816/81, podając w uzasadnieniu, że najemczyni spornego lokalu zmarła dnia 10 lutego 1981 r., wobec czego stan sprawy mieści się w ramach art. 38 ust. 2 prawa lokalowego, ponieważ ustały warunki do dalszego zajmowania lokalu przez Czesława Z. Brak jest również przesłanek wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 9 poz. 37/ do przydzielenia tego lokalu odwołującemu się.
W dniu 6 marca 1981 r. /data prezentaty/ Czesław Z. złożył w organie odwoławczym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego; w dniu 12 marca 1982 r. jednak dokonano czynności egzekucyjnych opróżnienia spornego lokalu, a sam lokal przydzielono w dniu 16 marca 1982 r. Elżbiecie i Ryszardowi S. jako pomieszczenie zastępcze na czas oczekiwania na mieszkanie spółdzielcze. W skardze Czesław Z. ponownie powołał się na swe uprawnienia do spornego lokalu z mocy art. 691 Kc jako konkubent najemczyni, przy czym wskazał, że na uprawnienie to nie ma wpływu brak stałego zameldowania w Warszawie. Podał, że nie ma do niego zastosowania cytowane rozporządzenie z 1981 r., ponieważ sprawa dotyczy pozostawienia go w lokalu, a nie przydzielenia mu nowego lokalu. Uważał także, iż wadliwe było powołanie się przez organ I instancji na art. 38 ust. 2 prawa lokalowego, nie ma bowiem on zastosowania w sprawie. Powołał się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1979 r. /III CZP 86/78/ w kwestii art. 691 Kc w związku z art. 8 prawa lokalowego. Następnie w piśmie z dnia 26 kwietnia 9182 r. zarzucił organom administracji państwowej przewlekanie przekazania skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także stronniczość w rozstrzyganiu sprawy spornego lokalu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przydziału lokalu skarżącemu, a okoliczności przez niego podnoszone w skardze były organom znane, nie mogą jednak mieć wpływu na treść rozstrzygnięć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skarżącego są trafne, organy administracji bowiem błędnie interpretowały w swych rozstrzygnięciach przepisy prawa.
Przede wszystkim wskazać należy, że art. 8 prawa lokalowego in fine uznaje za osoby bliskie najemcy wszystkie osoby pozostające z najemcą "faktycznie we wspólnym pożyciu" i w tym świetle należy interpretować art. 38 ust. 2 prawa lokalowego. Rację ma zatem skarżący, gdy twierdzi, że przepis ten nie miał do niego - jako konkubenta najemczyni - zastosowania. Jak bowiem pisze M. Sieradzka w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1979 r. /III CZP 86/78 - OSPiKA nr 7-8 z 1982 r. poz. 112, str. 251/, poglądy doktryny na temat zaliczenia osób, pozostających w konkubinacie z najemcą, do osób mu bliskich są ustalone, brak zatem było podstaw prawnych i przesłanek teoretycznych do poglądu odmiennego, reprezentowanego przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie.
W związku z tym wyjaśnić należy, że pojęcie wstąpienia w stosunku najmu, którym posługuje się artykuł 38 ust. 2 prawa lokalowego, dotyczy dwóch różnych stanów faktycznych: sytuacji, gdy organ administracji nie ma wątpliwości, że osoby pozostałe w lokalu po śmierci najemcy są osobami bliskimi w rozumieniu art. 8 prawa lokalowego, oraz sytuacji, gdy takie wątpliwości występują. W tym ostatnim wypadku organ administracji - stosując art. 9 Kpa - powinien stronę poinformować o jej statusie prawnym i wyznaczyć jej termin do wniesienia pozwu do sądu powszechnego z art. 691 Kc, zawieszając, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, postępowanie w sprawie administracyjnej /art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 100 par. 1 Kpa/. Pogląd, że rozstrzyganie sporów na tym tle należy do drogi sądowej, znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny /por. T. Nowicki: Wstąpienie w stosunek najmu, "Nowe Prawo" 1979,- nr 7-8, str. 72/, przy czym wynajmujący, kwestionujący uprawnienia osób pozostałych w lokalu po śmierci najemcy, może również wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 189 Kpa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu /tamże, str. 73/. Organ natomiast nie może o tych sprawach decydować samodzielnie i w sposób wysoce arbitralny, graniczący z dowolnością.
Przykładem dowolności w interpretowaniu prawa jest również ta część rozstrzygnięcia, w której organ I instancji nakazuje skarżącemu przenieść się do miejsca zameldowania, pomijając całkowicie fakt, że skarżący jest zatrudniony w Warszawie. Wydając takie orzeczenie organ nie tylko narusza prawo, lecz także wkracza, w niedopuszczalny sposób, w sferę prywatną strony. Trzeba bowiem przypomnieć, że art. 38 ust. 1 dopuszczał możliwość jedynie przekwaterowania osób pozostałych w lokalu do pomieszczenia zastępczego. nawet po nowelizacji prawa lokalowego w 1982 r. odpowiednik tych przepisów /art. 41 ust. 2 w brzmieniu tekstu jednolitego - Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ nie posługuje się pojęciem "stałego zameldowania", jak to uczynił organ. Pojęcie to bowiem nie należy do prawa lokalowego, lecz do przepisów o ewidencji ludności, przy czym art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 14 poz. 85/ jednoznacznie rozrywa związek pomiędzy zameldowaniem a prawem do lokalu. Wobec tego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie lokalowej nie może powoływać się na okoliczności regulowane przepisami o ewidencji ludności jako na okoliczności warunkujące treść rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie prawa lokalowego.
Kolejnym naruszeniem prawa przez organy administracji było powoływanie się w decyzji organu II instancji na przesłanki wynikające z cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. Organy powinny odróżniać pojęcie przydziału lokalu na podstawie art. 28 ust. 1 prawa lokalowego od pojęcia wstąpienia w stosunek najmu, choćby nawet miało to wiązać się z wydaniem decyzji deklaratoryjnej /art. 38 ust. 2 prawa lokalowego/. Jak pisze T. Nowicki /tamże, str. 75/, wstąpienie w stosunek najmu, będące kontynuacją umowy zawartej w wyniku uprzedniego wydania decyzji, nie nawiązuje do istnienia po stronie osób bliskich przesłanek z art. 28, brak jest zatem podstaw do poddania instytucji wstąpienia w stosunek najmu ograniczeniom przewidzianym w tym przepisie. Stwierdzić zatem należy, że ocena sprawy, wyrażona przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę, była w całości błędna, a rozstrzygnięcia organów obu instancji rażąco naruszały podane przepisy prawa materialnego.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji obu instancji z dnia 1 września 1981 r. i 4 lutego 1982 r. na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.
Mając podstawę do twierdzenia, że organy administracji obu instancji, orzekające w sprawie, błędnie interpretują przepisy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za niezbędne wskazać, że przy ponownym orzekaniu powinny one stosować przepisy prawa lokalowego w brzmieniu Dziennika Ustaw nr 14 z 1974 r. Przepis bowiem art. 64 ust. 2 prawa lokalowego w brzmieniu tekstu jednolitego z 1983 r. /Dz.U. nr 11 poz. 55/ w związku z art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 37 poz. 244/ należy interpretować w ten sposób, że nie może być uznana za zakończoną decyzją ostateczną sprawa, w której decyzję taką wprawdzie wydano, lecz została ona orzeczeniem Sądu Administracyjnego uchylona lub stwierdzono jej nieważność. W takim wypadku bowiem sprawa nie została zakończona, jak tego wymaga cytowany przepis.