Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 238/11

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...]. M. P. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek w całości. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że wobec jego firmy prowadzone było postępowanie upadłościowe, w ramach którego Zakład zgłosił wierzytelność na łączną kwotę [...] zł. Postanowieniem z dnia [...]. Sąd Rejonowy w T. III Wydział Gospodarczy umorzył postępowanie upadłościowe z uwagi na brak majątku pozwalającego na pokrycie kosztów postępowania. Reasumując wnioskodawca powołał się na jedną z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy, a mianowicie podniósł, iż oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co z kolei w jego opinii jednoznacznie wskazuje na zaistnienie całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ustawy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł., na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...] wraz z należnymi odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień złożenia wniosku, z uwagi na nie stwierdzenie w przedmiotowej sprawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku (Dz. U. z 2003r. nr 141 poz. 1365 ze zm.).

Dnia [...]. wpłynął do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. wniosek M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżący podniósł, iż decyzja w zakresie umorzenia jest nieobiektywna a ponadto doszło do naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i brak oceny czy jego majątek jest majątkiem, z którego można egzekwować należności. W dalszej części wniosku zobowiązany podniósł również zarzuty co do zastosowania art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 80 kpa w związku z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie jego błędnej oceny.

Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z dnia [...]. i odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Dokonując ponownej analizy ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek, tj. nie stwierdzono stanu całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zakład wskazał, że z przyczyn oczywistych nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 art. 28 ust. 3 (śmierć dłużnika). W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki określone w punkcie 2 i punkcie 4 art. 28 ust. 3 ustawy, bowiem wobec skarżącego nie toczyło się postępowanie likwidacyjne. Przeprowadzone było natomiast postępowanie upadłościowe, które zostało umorzone, jednakże podstawą wskazaną w postanowieniu o umorzeniu jest art. 361 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedno Dz. U. z 2009r. Nr 176, poz. 1361). Organ zauważył przy tym, iż ustawodawca w punkcie 2 jednoznacznie określił przyczynę umorzenia postępowania upadłościowego stanowiącą podstawę do ewentualnego umorzenia wskazując na art. 13 oraz art. 361 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy Zakład podkreślił, iż wprawdzie działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, nie mniej nie nastąpiło to, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Organ wskazał, iż po zakończonym postępowaniu upadłościowym nieruchomości stanowiące wcześniej podstawę prowadzonej działalności gospodarczej wróciły w posiadanie skarżącego. Jednocześnie organ stwierdził, iż wysokość zadłużenia zobowiązanego wobec Zakładu przekracza kwotę upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Tak więc, nie konkretyzuje się tu przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy i zdaniem organu, nie może stanowić podstawy do umorzenia zaległości.

Ponadto, według Zakładu, nie można uznać za wypełnioną przesłankę określoną w art. 28 ust. 3 pkt 5, jako, że dotychczas ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie prowadzili postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji nie doszło do stwierdzenia braku środków majątkowych pozwalających na uregulowanie zadłużenia. Organ ponownie zaznaczył, że dłużnik posiada majątek mogący stanowić przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego (nieruchomości położone w Grudziądzu). Nawiązując do twierdzeń strony zawartych w złożonym wniosku, jakoby w jej sytuacji została wypełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6, Zakład wskazał, iż jego zdaniem na obecnym etapie postępowania nie można przesądzać o braku możliwości uzyskania w ramach postępowania egzekucyjnego kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zauważył, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte dopiero po umorzeniu postępowania upadłościowego w lipcu 2010r., tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia w chwili obecnej o wypełnieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6.

W dalszej kolejności organ rozważył czy w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do zakwalifikowania sytuacji materialnej strony skarżącej jako stanu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W przedmiotowym przypadku nie miały miejsca żadne nadzwyczajne zdarzenia oraz klęska żywiołowa, które spowodowałyby poniesienie strat materialnych lub uniemożliwiłyby pozyskiwanie dodatkowych środków na spłatę istniejącego zadłużenia.

W ocenie Zakładu, nie zachodzą również w sprawie przesłanki do umorzenia należności wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia tj. z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu.

W opinii organu, sytuacja materialna wnioskodawcy wypełnia przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zdaniem Zakładu, obecnie opłacenie należności z tytułu składek stwarza zagrożenie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wyjaśnił, że powyższe wnioski wyciągnięto na podstawie analizy sytuacji finansowej, w szczególności niskich dochodów przypadających na jednego członka rodziny w kwocie [...]. Jedyną osobą w rodzinie posiadającą źródło dochodów jest żona skarżącego- M. P. zatrudniona w D. P. S. Nr [...] w G. Natomiast jak wynika z przedłożonej dokumentacji zobowiązany został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku z dniem [...] r.

Zakład wskazał, że pomimo wypełnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek korzystając z uznania administracyjnego.

Na koniec organ wyjaśnił, że z uwagi na umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. K. p. a. w przedmiocie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych z uwagi na brzmienie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zasadnym było rozpatrzenie w ramach złożonego wniosku o umorzenie odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W związku z powyższym Zakład na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...]. i orzekł, co do istoty sprawy.

W skardze do Sądu strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego błędną wykładnię i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności, co jest naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz skutkuje naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji,
2. 2) art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie w jakim Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych był zobowiązany ustalić okoliczności potwierdzające, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne skutkujące uznaniem, iż nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy,
3. 3) art. 28 ust. 3a ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz związane z tym naruszenie przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie uzasadniła podniesione na wstępie zarzuty.

W ocenie skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy s.u.s., przyjmując automatycznie, że z uwagi na to, iż po umorzeniu postępowania upadłościowego odzyskał on nieruchomości stanowiące wcześniej podstawę prowadzonej działalności, stanowią one majątek, z którego można egzekwować należności. Strona podkreśliła, że sformułowanie "braku majątku, z którego można egzekwować należności" nie odnosi się bezpośrednio do samego istnienia majątku, ale przede wszystkim do tego czy jest to taki majątek, z którego można egzekwować należności. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, co stanowi naruszenie art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

W dalszej kolejności skarżący, nie zgodził się ze stanowiskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jakoby nie została wypełniona przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy. Podkreślił, że z uwagi na okoliczności, które miały miejsce w trakcie prowadzenia postępowania upadłościowego, jak i obecny stan jego majątku, brak jest racjonalnych przesłanek pozwalających na przyjęcie, że egzekucja z majątku będzie skuteczna i pozwoli na uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W związku z powyższym, jego zdaniem, zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz należności z tytułu składek, która uzasadnia umorzenie przedmiotowych należności. W ocenie strony, odmienne twierdzenia ZUS wynikają z niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił również to, iż dokonano w niej błędnej wykładni art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkującej przekroczeniem uznania administracyjnego. Na poparcie swojej argumentacji strona wskazała na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 24.02.2010r. sygn. I SA/Sz 952/09.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności.

Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art.

28. Jak wcześniej wskazano, stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b, która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia.

Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1.

Jak wcześniej już zauważono decyzja uznaniowa, z charakteru której wynika, że organ może a nie musi udzielić ulgi, nie oznacza dowolności w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że artykuł 28 u.s.u.s., regulujący kwestie umarzania należności z tytułu składek, w tym również ust. 2 tego artykułu, oparty jest na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 199/07, LEX Nr 334073). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne.

Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/GL 1421, LEX nr 484073). Uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia bowiem odstąpienia organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2067/07, LEX nr 484942 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 163/07, LEX nr 491377).

Aby zatem decyzja taska nie była dowolna organ jest zobowiązany zebrać materiał dowodowy, ustalić stan faktyczny sprawy i dokonać jego oceny pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia zarówno tych z ustawy, jak i z § 3 rozporządzenia wykonawczego. Nie może przy tym pominąć argumentów przedstawianych przez wnioskodawcę na okoliczność wystąpienia przesłanki do zastosowania ulgi. Brak odniesienia się do prezentowanej przez skarżącą argumentacji skutkuje naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W stanie faktycznym sprawy strona podnosiła w toku postępowania administracyjnego naruszenie przepisów art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 ustawy o s.u.s. Obok zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 3 postawiła zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności. Tym samym, zdaniem strony, doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie uchybienia art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s. skarżący wskazał na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie jego błędnej oceny w zakresie w jakim Zakład był zobowiązany ustalić okoliczności potwierdzające, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z powołanego przepisu wynika zatem, że przesłanką umorzenia należności z tytułu składek jest brak majątku zobowiązanego, z którego można egzekwować należności. Musi zatem wystąpić taka sytuacja, aby nie istniała realna możliwość zaspokojenia należności z tytułu składek. Jeśli dłużnik Zakładu posiada majątek, ale majątek ten jest obciążony rzeczowo, np. poprzez zabezpieczenie hipoteczne, które przekracza jego wartość, to trudno jest mówić o posiadaniu przez zobowiązanego majątku, z którego może nastąpić zaspokojenie należności ZUS.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zobowiązany podczas całego postępowania twierdził, że majątku pozwalającego na skuteczną egzekucję należności z tytułu składek, ze względu na jego obciążenia, nie posiada. Dlatego w okolicznościach faktycznych sprawy w ramach prowadzonego postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek niezbędne są ustalenia faktyczne, które pozwolą na pełną ocenę zaistnienia przesłanki do umorzenia należności – braku majątku zobowiązanego, z którego mogłoby nastąpić zaspokojenie należności ZUS. Istotne zatem stają się ustalenia dotyczące obciążeń majątku skarżącego. Tym samym Sąd podzielił zarzuty skargi co do naruszenia podczas postępowania administracyjnego wskazanych przez skarżącego w tym zakresie przepisów prawa.

W myśl art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W toku sprawy skarżący zauważał, że podczas postępowania upadłościowego wchodzący w skład masy upadłości majątek nieruchomy i ruchomy został zniszczony (m.in. w wyniku zalania wodą, awarii ogrzewania). Majątek ten był przedmiotem włamań i kradzieży. Nieruchomości obciążone są hipotekami, wierzyciele korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia.

Sąd Gospodarczy umorzył postępowanie upadłościowe. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że brak jest możliwości pokrycia z majątku upadłego nawet kosztów postępowania. Powstaje zatem pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy egzekucja z majątku skarżącego będzie skuteczna i pozwoli na uzyskanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przypadku braku ustaleń w przedmiocie stanu majątku skarżącego, wielkości obciążeń majątku wnioskodawcy, oceny stanu faktycznego w tym zakresie, w konsekwencji wpływu tej sytuacji na możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie można stwierdzić, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Tym samym w przekonaniu Sądu także i w zakresie tej przesłanki doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z reguły tej wynika prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. W stanie faktycznym sprawy na etapie rozstrzygania przez Zakład w drugiej instancji w decyzji odwoławczej odmówiono skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę, które nie były przedmiotem orzekania w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dotyczy to odsetek od należności finansowanych przez ubezpieczonych w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości [...] zł oraz odsetek od należności finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie [...] zł w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 289/09, LEX nr 563684). Jeżeli organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. O ile zatem organ odwoławczy stwierdzi, iż w pierwszej instancji nie orzeczono o całości żądania strony, to winien decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 64/09, LEX nr 550247).

Skarga zasługuje na uwzględnienie także i z tego powodu, iż decyzja zarówno pierwszej instancji, jak i drugiej instancji zostały podpisane przez te same osoby: E. P. kierownika wydziału i E. B. zastępcę kierownika. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro ze stanu faktycznego sprawy wynika, dowodem czego jest nakreślenie podpisów przez wskazane osoby na decyzji organu pierwszej instancji, że brały one udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to podlegały one wyłączeniu na podstawie powołanego przepisu od rozstrzygania sprawy w drugiej instancji. Brak wyłączenia implikuje naruszenie przepisów w stopniu dającym podstawę do uchylenia decyzji. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10).

Zauważyć należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd m.in. w wyrokach: z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11 oraz z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I S.A./Bd 160/11.

Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu trzeba, że wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia przywołanej wyżej zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 kpa. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu.

Warto w tym miejscu powołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia.

Rozstrzygniecie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej.

W ponownym postępowaniu Zakład zobowiązany będzie do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz jego oceny pod katem zaistnienia w sprawie przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 ustawy o s.u.s. oraz uwzględnienia wskazań Sądu dotyczących naruszenia art. 15 kpa (zasady dwuinstancyjności postępowania) i art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy.

T.Liwacz L.Kleczkowski D.Dudra