Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 1 października 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 500/19

Uzasadnienie

W dniu [...] lipca 2017r. A. M. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku podał, że nie ma możliwości spłaty zobowiązań ze względu na trudne warunki materialne. Ponadto oświadczył, że wraz z żoną jest na emeryturze, a z jego emerytury dokonywane są potrącenia. Dodał, że jest po udarze i leczy się neurologicznie, ponadto wraz z żoną leczy się na nadciśnienie.

Decyzją z dnia [...] września 2017r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od maja do czerwca 2004r., od czerwca 2005r. do lipca 2012r., od października 2012r. do lutego 2013r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...]zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do lipca 2004r., od czerwca 2005r. do lipca 2012r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...]zł oraz na Fundusz Pracy za okres od czerwca do grudnia 2005r., od stycznia 2007r. do maja 2009r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...]zł.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Zakładu z dnia [...] listopada 2017r. Wskutek wniesionej skargi decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt I SA/Bd 62/18.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2018r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017r.

W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Bd 747/18 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia, a to czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany bowiem z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, gdyż umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Konieczna zatem stała się ponowna ocena sytuacji materialnej Strony w kontekście art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019r. poz. 300), dalej: "u.s.u.s.", po uprzednim wykazaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych istnienia należności objętej wnioskiem o umorzenie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2017r. Organ podał, że zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy dokonał analizy kwestii przedawnienia należności według przepisów prawnych regulujących przedawnienie w odniesieniu do spornych zaległości. Tabelarycznie przedstawił okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległości z uwzględnieniem jego rozpoczęcia i zakończenia. Wskazał, że bieg terminu przedawnienia powyższych zaległości zawiesza również złożony [...] listopada 2014r. wniosek Strony o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność ([...] kwietnia 2016r. została wydana decyzja o odmowie umorzenia w ramach abolicji - uprawomocniona [...] czerwca 2016r.).

Ponadto wobec Strony obecnie toczy się postępowanie egzekucyjne na należności z tytułu składek na: fundusz ubezpieczeń społecznych za okres od 5/2009 do 2/2013, ubezpieczenie zdrowotne za okresy 9/2008, 2/2009, od 5/2009 do 2/2013, których bieg terminu przedawnienia nadal jest zawieszony.

Organ podkreślił, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono [...] stycznia 2012r. ustawą z dnia [...] września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011r. poz. 1378). Jednak w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, którego bieg rozpoczął się przed [...] stycznia 2012r. (a więc jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od [...] stycznia 2012r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed [...] stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Na gruncie ostatnio zacytowanej regulacji przyjmuje się, że według zasady wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2011r., do należności składkowych nieprzedawnionych do [...] stycznia 2012r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, iż liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 "u.s.u.s.", ale od [...] stycznia 2012r.

Z kolei artykuł 27 ust. 2 ustawy z 2011r. oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od [...] stycznia 2012r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 4 oraz art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony m.in. od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Reasumując zdaniem organu, zadłużenie na koncie płatnika składek jest aktualne i wymagalne.

Przechodząc do rozpoznania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia zaległości organ podał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 punkty od 1 do 6 u.s.u.s. Zobowiązany nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że Sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r.- Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; Strona nie prowadzi działalności gospodarczej, która może stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednak posiada stały dochód ze świadczenia emerytalnego; wobec Strony jest powadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego.

Rozstrzygając wniosek na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. nr 141, poz. 1365) organ przeanalizował sytuację rodzinną i materialną Strony. Wskazał, że Zobowiązany jest osobą pobierającą świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł netto. Z tej kwoty dokonywane są potrącenia na pokrycie zadłużenia z tytułu składek. Prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, która posiada dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł netto. Świadczenie żony jest wolne od potrąceń.

ZUS porównał wskazane kwoty dochodów gospodarstwa domowego z szacunkowymi wartościami minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w dwuosobowym gospodarstwie emeryckim. Zdaniem organu, łączna kwota dochodów gospodarstwa domowego jest znacząco wyższa od wartości wskazanej przez Główny Urząd Statystyczny, jako minimum socjalne, bowiem łączna kwota dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego to [...] zł. Kwota dochodów gospodarstwa domowego to [...] zł.

Reasumując w ocenie organu, zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego nie potwierdza, aby spłata zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w drodze układu ratalnego, chociaż w małych kwotach, pozbawiłaby Zobowiązanego oraz jego rodzinę środków do życia. Jednocześnie Zakład nie zakwestionował możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową Strony, ale jest to – w ocenie Zakładu - niewystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika).

W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia organ wskazał, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia.

W złożonej do tut. Sądu skardze Skarżący wniósł o umorzenie postępowania podnosząc zarzut przedawnienia zaległych składek. Zdaniem Strony bieg terminu przedawnienia przerywa tylko wniosek o rozłożenie na raty zaległości, a takiego Strona nie składała. Skarżący podniósł, że nie znalazł takich przepisów, z których wynika, iż upomnienie nie powoduje przedawnienia składek. Wskazał, że organ powołuje "jakieś" upomnienia i ich numery z lat, w zakresie których składki uległy przedawnieniu. Skarżący zarzuca ignorowanie go przez ZUS, nie wyjaśnianie kwestii w zakresie potrąceń z emerytury. Otrzymywane pisma są lakoniczne i niezrozumiałe. W końcowej części Strona domaga się zaprzestania potrąceń z emerytury oraz zwrotu środków, które zostały bezprawnie potrącone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. I. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę aktów wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana przez Sąd w niniejszym postępowaniu sprawa dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej umorzenia na wniosek Strony, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę. Konkretnie przedmiotem sporu jest kwestia umorzenia składek:
2. - na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 2004r. do czerwca 2004r., od czerwca 2005r. do lipca 2012r. oraz od października 2012r. do lutego 2013r.;
3. - na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2004r. do lipca 2004r. oraz od czerwca 2005r. do lipca 2012r.;
4. - na Fundusz Pracy za okres od czerwca 2005r. do grudnia 2005r. oraz od stycznia 2007r. do maja 2009r.

Organ stanął na stanowisku, że nie wystąpiły przesłanki umorzenia, stąd odmowa uwzględnienia wniosku jest zasadna. Przeciwnego zdania jest Skarżący, który podnosi, iż doszło do przedawnienia składek, a nadto przesłanki umorzenia występują.

II. Podkreślenia wymaga, że sprawa ta była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia przez WSA, który pierwszym wyrokiem, tj. z dnia 28 lutego 2018r., I SA/Bd 62/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym stwierdził, że jeżeli przedmiotem niniejszego postępowania są należności z tytułu składek za okresy m.in. z lat 2004-2005, to obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności nie wygasły na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. W uzasadnieniu decyzji brak było w tym zakresie jakiegokolwiek wywodu. Jeżeli doszłoby do przedawnienia części zaległości z tytułu składek, to w takiej części postępowanie przed organem podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2018r. poz. 2096) – dalej jako: "k.p.a.". W konsekwencji zobowiązano organ do odniesienia się do tego zagadnienia poprzez wykazanie, które składki na skutek konkretnie jakich czynności nie uległy przedawnieniu i włączenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających te okoliczności. Sąd nie przesądził, czy doszło do przedawnienia należności składkowych, czy nie miało ono miejsca. Stwierdził wyłącznie, że kwestia ta wymaga rozważenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z uwagi na fakt, iż kwestia przedawnienia jest powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest ostateczna kontrola prawidłowości zbadania przez organ istnienia przesłanek umorzenia należności w świetle sytuacji, w której znajduje się Skarżący. Wskazać należy, że skarga kasacyjna złożona przez organ od tego wyroku została oddalana wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2018r., I GSK 1697/18.

Po czym od ponownie wydanej decyzji z dnia 26 lipca 2018r. wniesiona skarga była rozpoznana przez WSA, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Bd 747/18 także uchylił decyzję ZUS. W wyroku tym WSA stwierdził, że organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób kwestii przedawnienia należności składkowych. Jeżeli doszłoby do przedawnienia części zaległości z tytułu składek, to w takiej części postępowanie przed organem podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W powyższym zakresie organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego została naruszona także zasada swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało też należytego wyjaśnienia zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego w powyższym zakresie, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie doszło też do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ organ nie wyjaśnił w pełni, czy należności składkowe uległy przedawnieniu do czego był zobowiązany na podstawie wymienionego wyżej wyroku z dnia 28 lutego 2018r., I SA/Bd 62/18.

Należy zauważyć, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle tego przepisu ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W tym stanie sprawy ocenie podlega, czy organ wykazał - za wszystkie okresy objęte zaskarżoną decyzją - że składki nie uległy przedawnieniu. Podać należy, że początkowo art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. nr 241, poz. 2074). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2003r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne.

Następnie z dniem 1 stycznia 2012r. został zmieniony przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez określenie 5-letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust.1 ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011r. nr 232, poz. 1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust. 2 tej ustawy).

Jednocześnie w przepisie art. 24 przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. układ ratalny, zawieszenie, przerwanie biegu terminu przedawnienia, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania świadczenia (art. 24 ust. 5, 5a, 5b, 5c).

Trzeba zauważyć, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011r., do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, iż liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011r., stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013r., III AUa 1656/12).

W świetle powyższych regulacji wybór odpowiednio terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012r.) lub 10-letniego (liczonego od dnia wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej.

Organ w zakresie składek za okres 04/2004 – 04/2009 zastosował 5-letni okres przedawnienia, jako korzystniejszy, a zatem liczony od 1 stycznia 2012r., co ocenić należy jako prawidłowe.

III. Mając na uwadze powyższe należy podać, że ZUS ponownie rozpatrując sprawę odnosząc się do kwestii przedawnienia stwierdził, iż w odniesieniu do części składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia z uwagi na doręczenie Skarżącemu upomnień, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."). Powyższe dotyczy należności za okresy wymienione w pierwszej tabeli, od góry na s. 4 zaskarżonej decyzji. Wymienione w tej tabeli okresy, w zakresie których doręczono upomnienie to: od 04/2004r. do 07/2004r. i od 06/2004r.-12/2005r. oraz od 01/2007r. do 09/2007r. i od 10/2007 do 04/2009r. Jednocześnie organ wskazał na zakończenie toczących się postępowań egzekucyjnych wskutek wydania przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. postanowień o umorzeniu postępowań egzekucyjnych w dniu [...] kwietnia 2013r. i [...] maja 2013r. W zakresie tych składek organ stwierdził, że doszło także do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na skutek złożonego [...] listopada 2014r. przez Skarżącego wniosku na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012r., poz. 1551; dalej jako: ustawa abolicyjna). Na podstawie bowiem art. 1 ust. 15 tej ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6,10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji końcowej, o której mowa w ust.

13. W przedmiotowej sprawie bieg terminu zaległości został zawieszony od [...] listopada 2014r. (dzień wpływu wniosku o abolicję) do [...] czerwca 2016r. (dzień uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności na podstawie tych przepisów). Tabela bardzo czytelnie obrazuje stan rzeczy podając okres składkowy, datę doręczenia upomnienia i datę zakończenia postępowania egzekucyjnego. Mając zatem na uwadze podane okoliczności i zawieszenie biegu terminu przedawnienia na skutek doręczenia upomnień aż do umorzenia postępowania egzekucyjnego w 2013r. i następnie zawieszenia na podstawie ustawy abolicyjnej, zgodzić się należy z organem, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do przedawnienia ww. składek. Organ to wykazał załączając do akt sprawy w szczególności upomnienia i dowody ich doręczenia.

W pełni też na aprobatę zasługuje ocena co do braku przedawnienia składek na: fundusz ubezpieczeń społecznych i na ubezpieczenie zdrowotne za okresy podane w drugiej tabeli uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym kontekście organ wskazał konkretne daty upomnień i decyzji doręczonych Skarżącemu. Nadto wobec Skarżącego obecnie toczy się postępowanie egzekucyjne na należności, z tytułu których bieg terminu przedawnienia nadal jest zawieszony (postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone). Szczegółowo obrazuje to ww. tabela na s. 4-6 zaskarżonej decyzji, a w aktach znajdują się stosowne decyzje, upomnienia i potwierdzenia ich odbioru. Wprawdzie organ nie załączył tytułów wykonawczych, jednak przedstawiony materiał dowodowy uzupełniony - po wydaniu poprzedniego wyroku - pozwala na ocenę ww. ustaleń, jako zgodnych z prawem.

IV. Odnosząc się do zarzutu Strony kwestionującej zawieszenie biegu terminu przedawnienia na skutek upomnień podnieść należy, iż wprawdzie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Bd 747/18 została uchylona poprzednia decyzja, jednakże w jego uzasadnieniu Sąd wyraził następujący pogląd prawny: "Dokonując analizy wskazanych przepisów należy zauważyć, że na gruncie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w literaturze przedmiotu – przyjmuje się, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, rozumie się upomnienie wymienione w art. 15 § 1 u.p.e.a. W myśl tego ostatniego przepisu egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z treści tego przepisu wynika, że co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia. Wobec tego upomnienie to należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s., innymi słowy doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2013r., III AUa 1025/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011r., I SA/Po 829/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2016r., I SA/Sz 637/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2018r., I SA/Bd 132/18; M. Bartoszewska (w:) Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J. Wantoch-Rekowskiego, Lex 2015, Komentarz do art. 24). Podkreślenia wymaga, że także w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania zaległych składek jest upomnienie. W judykaturze przyjmuje się także, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia powoduje doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienie o zajęciu składnika majątkowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017r., I SA/Gd 737/17)."

W konsekwencji powyższego wywodu należy stwierdzić, że zagadnienie zawieszenia biegu terminu przedawnienia na skutek doręczenia upomnienia zostało już poprzednio przesądzone w wyroku, który jest prawomocny. Jeżeli zatem Skarżący nie zgadzał się z tym stanowiskiem, to miał prawo zaskarżyć wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie czyniąc tego wówczas, nie może obecnie skutecznie podważać przywołanego poglądu. Również tut. Sąd jest związany tym poglądem i nie może go pominąć.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący doręczenia upomnień, bowiem jak wyżej już wskazano w aktach administracyjnych znajdują się upomnienia i dowody ich doręczenia. Stwierdzenie zatem ogólne, że Skarżący - w skardze określając je jako "jakieś upomnienia" - kwestionuje ich skuteczność, nie jest wystarczające do ich podważenia. Są to dokumenty urzędowe i dla podważenia ich skuteczności dla celów dowodowych nie wystarcza sama okoliczność ich kwestionowania. Należy podać z powodu jakich okoliczności kwestionuje obecnie – po wielu latach – same upomnienia i dowody ich doręczenia oraz wskazać dowody na poparcie własnej argumentacji. Odnośnie do podnoszenia, że upomnienia i numery są z lat "2010-2011, 2017r., a zaległości powstały za lata 2009- luty 2015r.", które w ocenie Skarżącego uległy przedawnieniu, zauważyć należy, iż wobec liczenia biegu terminu przedawnienia od 1 stycznia 2012r., istotne jest, aby do końca 2017r. zostało doręczone upomnienie, czyli w okresie 5-letnim. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z tym zarzuty w tej kwestii są nieuprawnione.

1. V. Wątpliwości tut. Sądu wzbudził natomiast brak w zaskarżonej decyzji odniesienia co do przedawnienia w zakresie składek za pozostałe okresy rozliczeniowe poza wymienionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem tabelarycznego ich przedstawienia. Sąd zauważa, że np. w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne w sentencji decyzji z dnia [...] września 2017r. wymieniono okresy: 05.2004 – 06.2004, 06.2005-07.2012, 10.2012-02.2013. W zaskarżonej decyzji w tej materii organ poczynił rozważania na s. od 3 do 7 i nie odniósł się do składek za 2006r. Podobną uwagę należy poczynić co do składek na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem w decyzji z dnia [...] września 2017r. wskazano następujące okresy: 04.2004-07.2004 i 06.2005-07.2012. Nie budzi wątpliwości, że także w tym przypadku należało odnieść się do przedawnienia składek za 2006r. Tych ustaleń zabrakło w zaskarżonej decyzji. Ponadto w decyzji z dnia [...] września 2017r. wymieniono składki na Fundusz Pracy m.in. za okres od 01.2007r. do 05.2009r., natomiast w tabeli pierwszej na
2. s. 4 zaskarżonej decyzji miesiąc maj 2009r. nie został wymieniony, natomiast w drugiej tabeli zostały wymienione tylko składki na ubezpieczenie społeczne (FUS) i na ubezpieczenie zdrowotne (FUZ).

Mając na uwadze powyższe tut. Sąd zauważa, że już w poprzednio wydanym wyroku z dnia 19 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Bd 747/18 WSA stwierdził: "Ponadto z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy uległy przedawnieniu składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2006r. do grudnia 2006r. Wprawdzie w skardze zobowiązany zauważył, że w okresie od [...] stycznia 2006r. do [...] października 2006r. zawiesił działalność gospodarczą, a w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że okres ten nie był brany pod uwagę przy określaniu wysokości zaległości z tytułu składek, jednakże organ nie wyjaśnił, czy przedawnieniu uległy składki za pozostałą część października, listopad i grudzień 2006r."

W konsekwencji obecnie należy stwierdzić, że zabrakło w zaskarżonej decyzji odniesienia do miesięcy 2006r., które zostały objęte sentencją decyzji z dnia [...] września 2017r. Oczywiście Sąd dostrzega, że w odpowiedzi na skargę organ na s. 3 stwierdził: "W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się natomiast do kwestii przedawnienia składek za pozostałą część miesiąca października, a także za miesiące listopad i grudzień 2006r., z uwagi na to, że skarżący nie posiada zaległości składkowych za te okresy, co wykazała aktualizacja stanu zadłużenia przeprowadzona przez organ w dniu [...] czerwca 2018r. (vide k. 37 akt sprawy nr [...])." W tym kontekście jednak podnieść należy, że organ ponownie rozstrzygając sprawę i dostrzegając, iż w zakresie części składek postępowanie nie może być prowadzone wobec braku zaległości z tego tytułu, obowiązany był – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję z dnia [...] września 2017r. i umorzyć postępowanie w tej części, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Organ utrzymując w mocy decyzję z [...] września 2017r., a zatem w całości, tym samym rozstrzygał w przedmiocie zaległości z tytułu składek, które nie istnieją.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. Organ nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego została naruszona także zasada swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera też należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w powyższym zakresie, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie doszło też do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ organ nie wyjaśnił w pełni, czy uprawniony był do orzekania w zakresie należności składkowych za wszystkie okresy, a z odpowiedzi na skargę wynika, że nie był do tego uprawniony. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wskazania i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, ale także w poprzednich wyrokach. Organ też uwzględni ewentualne przedawnienie za dalsze okresy składkowe, jeżeli będzie miało ono miejsce na dzień ponownego wydania decyzji. Organ bowiem jest obowiązany do aktualizowania na bieżąco upływu terminu przedawnienia składek.

1. VI. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zarzuty co do oceny sprawy z punktu widzenia przesłanek umorzenia nie są zasadne, w odniesieniu do składek, w zakresie których organ wykazał, iż nie zostały przedawnione. W tym miejscu konieczne jest przypomnienie treści regulacji stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Art. 28 ust. 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. doprecyzowuje w tym względzie ust. 2 tego artykułu, bowiem zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność, tj.: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
5. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Podejmując decyzję w zakresie umorzenia należności, organ w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie ma obowiązku umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w sytuacji ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim przypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

W wyniku analizy akt niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Niewątpliwie w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.s.u.s. Podnieść należy, że w sprawie nie stwierdzono dowodów w zakresie prowadzenia postępowania upadłościowego czy likwidacyjnego, nie został oddalony wniosek o ogłoszenie upadłości. Przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Nie można też stwierdzić istnienia w szczególności okoliczności z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., ponieważ wobec Skarżącego aktualnie jest prowadzone skutecznie postępowanie egzekucyjne. Powyższe powoduje, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ był uprawniony do stwierdzenia braku stanu całkowitej nieściągalności.

Prawidłowo też organ ustalił, że zgromadzony materiał dowody nie pozwala stwierdzić, iż zaistniały przesłanki umorzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią tego uregulowania, Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Mając na uwadze powyższe przesłanki należy podać, że Skarżący nie pracuje zarobkowo, pobiera emeryturę w kwocie [...]zł netto miesięcznie, posiada dodatkowy dochód z tytułu wynajmu w kwocie [...]zł, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych oraz koszty związane z leczeniem w łącznej kwocie około [...] zł, prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, która posiada dochód z emerytury w wysokości [...] zł netto, posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, które spłaca po [...] zł miesięcznie w ramach postępowania egzekucyjnego, posiada samochód osobowy marki V. z [...]r.

Z powyższego wynika, że Skarżący i jego żona posiadają stałe źródło dochodu w postaci emerytur, ale również z tytułu najmu. Jednocześnie należy dostrzec, że aktualnie sytuacja finansowa, w jakiej Strona znajduje się nie jest łatwa, jednak nie można mówić o ubóstwie i przesądzać o niemożności zaspokojenia wierzyciela, choćby w części z istniejącego majątku. Skarżący powołuje się na bardzo trudną sytuację finansową, jednocześnie nie przedłożył w trakcie postępowania żadnych decyzji o uzyskiwanych np. zasiłkach z pomocy społecznej, czy o przyznanych dodatkach mieszkaniowych. Sąd zauważa, że są one przyznawane osobom szczególnie dotkniętym problemami materialnymi. Co do zasady są także potwierdzeniem faktycznych trudności finansowych osób, dla których są wydawane.

W związku z tym rację ma organ, że nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

W ocenie tut. Sądu w sprawie uprawnione jest także stanowisko o braku przesłanki przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). W tym kontekście podnieść należy, że Skarżący powołuje się na problemy zdrowotne (w skardze użyto sformułowania, że jest [...] niedołężnym). Sąd dostrzega, że ze względu na wiek Skarżący może mieć uzasadnione problemy z ewentualnym podjęciem dodatkowej pracy (poza emeryturą), ma też prawo do odpoczynku po wielu latach pracy, jednakże okoliczności w kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj. przewlekłości choroby (a zatem nie każdej choroby) czy przewlekłej choroby członka rodziny, nad którym sprawuje opiekę, musi być wykazana (przewlekłość choroby) dowodami, dokumentami.

Prawidłowo też oceniona została przez organ kwestia nie wystąpienia przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić Zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, czego Strona skutecznie nie podważyła.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że z uwagi na przywołane okoliczności, zasadnie organ stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka umorzenia zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, a Strona skutecznie nie wykazała, aby twierdzenie przeciwne było uprawnione. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie organu, że natychmiastowa rezygnacja przez ZUS z należności nie znajduje uzasadnienia w świetle regulacji ustawowych i rozporządzenia. W ocenie Sądu, dokonując powyższej analizy, stanowisko organu w zakresie wystąpienia przesłanek umorzenia nie narusza prawa i nie może być uważane za dowolne.

W świetle treści powołanych wyżej przepisów, dokonana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocena sytuacji majątkowej Strony, nie nosi cech dowolności. Świadczy o tym również fakt, że dostrzegając trudności w jednorazowej spłacie zadłużenia wobec ZUS, organ wskazał na możliwość rozłożenia należności na raty, z uwzględnieniem możliwości płatniczych Wnioskodawcy. Niemniej jednak Sąd uwzględnił skargę w celu dokonania prawidłowej oceny i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich składek objętych decyzją z dnia [...] września 2017r.

Sąd zauważa, że nawet wystąpienie przesłanek ustawowych lub z ww. rozporządzenia nie oznacza, iż po stronie organu istnieje obowiązek umorzenia zaległości z tytułu składek. Podać bowiem należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy. Taka forma działania organów administracji publicznej sprowadza się zaś do możliwości wyboru konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Przyjęcie pewnego rodzaju elastyczności w stosowaniu prawa wynika głównie z konieczności ustalenia relacji między wartościami respektowanymi przez społeczeństwo indywidualnie na potrzeby konkretnej sytuacji (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2001r., sygn. akt I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z 13 października 2000r., sygn. akt III SA 3416/99; wyrok NSA z 14 maja 1997r., sygn. akt I SA/Łd 344/96; wyrok NSA z 13 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Łd 272/97).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z kolei Skarżący ubiegający się o umorzenie zobowiązany jest wykazać, iż przesłanki zostały spełnione składając stosowne dowody na poparcie swoich argumentów. Zauważyć należy, że przed wydaniem każdej decyzji organ zawiadamia o przysługującym prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wówczas Skarżący – jeżeli dysponuje nowszymi dowodami w tym decyzjami i dokumentacją medyczną – powinien je złożyć, jak również przedstawić aktualną sytuację finansową i rodzinną, jeżeli uległa ona zmianie w stosunku do podanej przez niego we wcześniejszych oświadczeniach. To Skarżący najlepiej zna swoją sytuację materialną i powinien ją rzetelnie z zachowaniem jej aktualności przedstawić organowi. Wobec tego, że sprawa wraca do organu, Skarżący będzie miał możliwość ponownego, rzetelnego i aktualnego przedstawienia swojej sytuacji materialnej, zdrowotnej, jeżeli uległa ona zmianie.

Sąd dodaje, że nie ma kompetencji do umorzenia zaległych składek, jak również nie może nakazać organowi udzielenia ulgi. W przypadku wystąpienia nawet przesłanek umorzenia, Zakład nie ma obowiązku ich umorzyć, jednakże obowiązany jest dokonać ustaleń sprawy w kontekście zasady swobodnej, a nie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto w toku postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek, Sąd nie może badać prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

1. VII. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.