Uzasadnienie
I SA/Bd 650/10
Wnioskiem z dnia [...]. A. W. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek powołując się na zły stan zdrowia oraz trudności w znalezieniu pracy, spowodowane zaginięciem dokumentów niezbędnych do zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy.
W związku z wszczęciem postępowania przez Zakład, strona przedłożyła kserokopie dokumentacji medycznej, w tym orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r. dotyczące częściowej niezdolności do pracy do dnia 31 grudnia 2009r. z uwagi na stan narządu wzroku.
W dniu [...]r., spisano ze zobowiązaną kwestionariusz o stanie majątkowym, z którego wynika, że jest ona osobą rozwiedzioną, niepracującą, poza zadłużeniem wobec ZUS nie posiada innych zobowiązań. Nie jest właścicielką nieruchomości, ani ruchomości o znacznej wartości handlowej. Mieszka u córki i jest na jej utrzymaniu. Dodatkowo organ rentowy ustalił, że zobowiązana nie korzysta z finansowego wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskującej umorzenia należności z tytułu składek, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie [...] zł, z powodu braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności w formie określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej zwana u.s.u.s.).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ponownie powołała się na trudną sytuację zdrowotną i materialną. Podkreśliła, że została bez środków do życia, z powodu zakończenia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. Wskazała, że nadal ma trudności ze znalezieniem pracy z powodu zaginięcia dokumentacji, a także złego stanu zdrowia. Dodała, że utrzymuje się dzięki wsparciu finansowemu rodziny. Zaznaczyła także, iż nie była świadoma istniejącego zadłużenia wobec ZUS, albowiem w 2006r. była zmuszona opuścić miejsce zamieszkania w poszukiwaniu pracy. Pismem z dnia [...]r. wnioskująca poinformowała Zakład o zarejestrowaniu jej, z dniem 24 marca 2010r., w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rentowy podał, że w stosunku do zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. zatem nie zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej nieściągalności w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. Zdaniem organu okoliczności sprawy nie uzasadniają także umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., który stwarza po stronie Zakładu możliwość umorzenia należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. W opinii Zakładu problemy zdrowotne strony nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia i tym samym uzyskania środków finansowych pozwalających na spłatę, choćby ratalną, zobowiązań. Organ zaznaczył przy tym, że strona od niedawna, tj. od 24 marca 2010r. aktywnie poszukuje pracy, dlatego uznał podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości za przedwczesne. Wskazał również, że wnioskująca nie podejmowała żadnych czynności zmierzających do uregulowania zobowiązań wobec Zakładu, a fakt nieposiadania przez nią informacji o istniejącym zadłużeniu, na co powołała się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może, zdaniem organu, przesądzać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku uregulowania należnych składek czy też stanowić przesłanki umorzenia zadłużenia.
Na powyższą decyzję A. W. wniosła skargę, w której wskazała, że nie ma możliwości uregulowania zaległości z powodu sytuacji życiowej, w jakiej się znajduje. Podkreśliła, że jest osobą samotną, bez pracy, z problemami finansowymi i zdrowotnymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).
Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art.
- Jak wcześniej wskazano, stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy pomieszczonej w art. 28 ust. 3b, która zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tym przepisem ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia.
Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Zwrot w szczególności oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1.
W stanie faktycznym sprawy zarówno decyzja wydana w pierwszej instancji, jak i decyzja odwoławcza nie zawierają wnikliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy pod kątem wszystkich przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s.
Zaległości z tytułu należności składkowych powstały w związku z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą. W toku postępowania strona wniosek swój motywowała tym, że iż w chwili obecnej nie posiada środków finansowych potrzebnych do uregulowania należności z tytułu składek. Nie posiada także rzeczy materialnych i nieruchomości, których sprzedaż mogłaby pokryć kwotę zadłużenia. Podkreśliła, iż jest osobą bezrobotną a z uwagi na stan zdrowia (operacja po odklejeniu siatkówki i cukrzyca) pracę trudno jest znaleźć. Zaznaczyła, iż jest obecnie na utrzymaniu córki nie ma bowiem środków do życia.
Tak ustalony stan faktyczny organy skwitowały krótkimi stwierdzeniami, w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, iż: "zakład nie kwestionuje faktu, że aktualnie uregulowanie zaległości składkowych w sposób jednorazowy, biorąc pod uwagę stan Pani zdrowia jest niemożliwe." Natomiast druga instancja podniosła, iż: " wprawdzie dokumentacja zgromadzona w przedmiotowej sprawie potwierdza Pani problemy zdrowotne oraz trudności finansowe, w ocenie Zakładu jednak w tym przypadku Pani sytuacja nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia i tym samym uzyskania środków finansowych (...)."
Wobec powyższego podkreślić należy, że wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej.
W niniejszej sprawie organy wskazują, iż mając na uwadze obecną sytuację strony brak jest możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia po czym stwierdzają brak przesłanek do umorzenia należności (przy czym organ pierwszej instancji odnosi się właściwie tylko do art. 28 ust. 3 ustawy).
Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu.
Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), w którym podniesiono, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia.
Rozstrzygniecie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej.
Kierując się powyższym Sąd uznał, iż decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu nierozpatrzenia w pełni materiału dowodowego i jego oceny.
Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.
T. Liwacz M. Łent U. Wiśniewska