Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Wójt Gminy P. określił E. B. (Skarżąca) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja została doręczona w dniu [...] sierpnia 2022 r.
P. z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Ministerstwa Sprawiedliwości "z pisemną prośbą" w sprawie Urzędu Gminy w P., która wydała "wyrok" płacenia za osoby, które nie tworzą gospodarstwa domowego w jej posesji. Do pisma załączyła decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r.
P. z dnia [...] sierpnia 2022 r. Minister Sprawiedliwości przekazał ww. pismo skarżącej do Urzędu Gminy w P.. P. z dnia [...] września 2022 r. Wójt Gminy P. przekazał przedmiotowe pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 228 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), dalej: "O.p.", organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Natomiast art. 170 § 1 ww. ustawy stanowi, że jeżeli organ podatkowy, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Zgodnie zaś z ust. 2 podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem terminu określonego przepisami prawa uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
Organ wyjaśnił, że art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297) stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji - wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zgodnie zaś z art. 6q ust. 1 tej ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła do Ministra Sprawiedliwości pismo, które organ pierwszej instancji potraktował jako odwołanie, w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy P.. Pismo to zostało przesłane do organu pierwszej instancji już po upływie terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym nie znajdzie zastosowania przepis art. 223 § 1 O.p., który stanowi, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Jednocześnie, w ocenie organu, nie znajdzie zastosowania przepis art. 170 § 2 w zw. z § 1 O.p. do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania poprzez nadanie go do Ministra Sprawiedliwości, albowiem organ ten nie jest organem podatkowym, gdyż nie jest wymieniony wśród przepisów wskazujących organy podatkowe.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca złożyła skargę do tut. Sądu. Podniosła, że została zmuszona do płacenia za odpady komunalne za osoby, z którymi nie tworzyła wspólnego gospodarstwa domowego. Podkreśliła, że zgłaszała sprawę do GOPS-u i do Gminy, jednak bezskutecznie. Skarżąca wskazała, że Urząd Gminy naliczył jej kwotę [...]zł i sprawę skierowano do Urzędu Skarbowego. Wniosła o przeprowadzenie sprawy i o pomoc.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli, sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Na wstępie należy wskazać, że sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie jest uzależnione od woli stron postępowania, a zatem sprzeciw skarżącego w tym przedmiocie, nie stanowi przeszkody dla rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Istota kontroli w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy Kolegium prawidłowo uznało, że odwołanie skarżącej z [...] sierpnia 2022 r. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2022 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji określił dla skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja została odebrana przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2022 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. (data nadania na poczcie – k. 9 akt administracyjnych organu odwoławczego) strona zwróciła się do Ministerstwa Sprawiedliwości "z pisemną prośbą" w sprawie Urzędu Gminny w P., który wydał - jak określiła - "wyrok" płacenia za osoby, które nie tworzą gospodarstwa domowego w jej posesji. Do pisma załączyła ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Minister Sprawiedliwości przekazał ww. pismo skarżącej do Urzędu Gminy w P. (k. 3 jak wyżej). P. z dnia [...] września 2022 r. Wójt Gminy P. przekazał przedmiotowe pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k. 1 jak wyżej).
Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca wniosła do Ministra Sprawiedliwości pismo, w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy P.. P. to zostało przesłane przez Ministra Sprawiedliwości do organu pierwszej instancji już po upływie terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie znajdzie zastosowania przepis art. 223 § 1 O.p., który stanowi, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Jednocześnie nie znajdzie zastosowania przepis art. 170 § 2 w zw. z § 1 O.p. do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania poprzez nadanie go do Ministra Sprawiedliwości, albowiem organ ten nie jest organem podatkowym, gdyż nie jest wymieniony w przepisach określających organy podatkowe (art. 13 O.p.).
W pierwszej kolejności należy wskazać na ramy prawne mające znaczenie dla sporu w brzmieniu znajdującym w nim zastosowanie. Zgodnie zaś z przepisem art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Nie budzi zatem wątpliwości, że do instytucji odwołania w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.
Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 223 § 2 pkt 1 O.p.). Jeżeli w trakcie badania wstępnego organ odwoławczy stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia, wówczas wydaje postanowienie w trybie art. 228 § 1 pkt 2 O.p. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 228 O.p., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (§ 1 pkt 2), a postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne (§ 2).
Zdaniem Sądu, organ niezasadnie wskazuje, że w sprawie nie ma zastosowania art. 170 § 2 O.p. do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania poprzez nadanie go do Ministra Sprawiedliwości z tej przyczyny, że Minister Sprawiedliwości nie jest organem podatkowym. Przyznać należy rację, że Minister Sprawiedliwości nie jest organem podatkowym, bowiem nie jest wymieniony w katalogu organów w art. 13 O.p. Nie oznacza to jednak, że wskazany art. 170 § 2 O.p. nie ma zastosowania w sprawie. Podać należy, że na podstawie art. 170 § 1 O.p. "Jeżeli organ podatkowy, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie". W myśl natomiast art. 170 § 2 O.p. "Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem terminu określonego przepisami prawa uważa się za wniesione z zachowaniem terminu".
Zauważyć należy, że skarżąca wniosła pismo - wprawdzie błędnie do Ministra Sprawiedliwości, który faktycznie nie jest organem podatkowym w rozumieniu Ordynacji podatkowej – jednakże w terminie 14-dniowym przewidzianym na wniesienie odwołania. W piśmie tym zakwestionowała naliczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy mieć na uwadze, że w art. 170 § 1 O.p. ustawodawca użył terminu: "organ podatkowy", jednakże w art. 170 § 2 O.p. posłużył się terminem "organu niewłaściwego", czyli nie powtórzył terminu "organ podatkowy" ani nie użył zwrotu "niewłaściwego organu podatkowego", leczy posłużył się szerszym terminem – "organ". Oznacza to, że art. 170 § 2 O.p. ma zastosowanie, gdy podanie zostanie wniesione także do innego organu niż organ podatkowy, o ile zachowano 14-dniowy termin do złożenia odwołania.
Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt I SA/Po 557/11 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W wyroku tym podniesiono, że przyjęta w art. 170 § 2 O.p. ochrona jednostki jest ograniczona do postępowania przed organami administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2010 r." wyd. "Unimex" Wrocław 2010 r.). Zatem nie zawężono stosowania art. 170 § 2 O.p. tylko do organów podatkowych.
W doktrynie podnoszone jest, że "Wniesienie podania do organu niewłaściwego nie powoduje dla strony powstania niekorzystnych skutków prawnych. W szczególności jeśli wniesienie podania (żądania, odwołania itd.) zakreślone było terminem, ustawa przyjmuje, że podanie zostało wniesione z dochowaniem terminu. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że zwrot "organ niewłaściwy" użyty w art. 170 § 2 oznacza każdy organ państwa, a nie tylko organ podatkowy (wyrok NSA w Warszawie z 30.09.2003 r., III SA 3188/01, LEX nr 148975). Orzecznictwo sądów administracyjnych wypowiedziało się również w wielu kwestiach szczegółowych, m.in. dotyczących tego, kogo można uznać za organ państwa. Przykładowo stwierdzono, że organem państwa w rozumieniu art. 170 § 2 o.p. nie jest komornik (wyrok NSA z 12.12.2012 r., I FSK 57/12, CBOSA)." - autor fragmentu: Roman Hauser, pozostali autorzy komentarza: Stefan Babiarz, Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Jan Rudowski - Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, WJP 2019.
Tut. Sąd podziela ww. poglądy.
W konsekwencji powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w art. 170 § 2 O.p. mowa jest wyłącznie o organach podatkowych. Tym samym wniesienie odwołania do organu niewłaściwego nie powoduje dla strony negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem terminowi, jeżeli możliwość skutecznego wniesienia odwołania jest ograniczona terminem, a jego upływ nastąpił między wniesieniem odwołania przez stronę a jego przekazaniem do organu właściwego (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2462/19).
Organ II instancji błędnie zastosował przepisy art. 228 § 1 pkt 2 O.p.
Jeżeli zatem w sprawie bezspornie ustalono, że skarżąca wniosła odwołanie w dniu [...] sierpnia 2022 r. do organu niewłaściwego (Ministra Sprawiedliwości) i jednocześnie ustalono, że właściwym będzie inny organ administracji publicznej, to wówczas Wójt (któremu Minister Sprawiedliwości przesłał pismo skarżącej) był zobowiązany do niezwłocznego przekazania odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co prawidłowo uczynił. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, że zgodnie z brzmieniem art. 170 § 2 O.p., odwołanie skarżącej zostało złożone z zachowaniem 14-dniowego terminu i podlegało rozpoznaniu.
W tym stanie sprawy przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do zarzutów co do zasadności ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odwołanie podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy, a dopiero wydana decyzja będzie podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach Sąd nie orzekł, bowiem skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych.