Uzasadnienie
W dniu [...] października 2018r. A. G. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem o udzielenie dotacji na 2019r. do którego dołączyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2019 dla przedszkola niepublicznego [...]. W uzasadnieniu wniosku powołała się przede wszystkim na przebytą chorobę w okresie [...] września do [...] października 2018r. Wskazała, że w wyniku braku zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji Przedszkole zostałoby pozbawione środków finansowych koniecznych do prowadzenia działalności.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. Prezydent Miasta poinformował, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finasowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm. dalej jako: "u.f.z.o.") dotacje dla przedszkoli niepublicznych przekazywane są pod warunkiem, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, jak również dane do Systemu Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Organ nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu dla złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2019 wyjaśniając, iż Gmina M. T. dysponuje miejscami w przedszkolach prowadzonych na terenie miasta zarówno w przedszkolach prowadzonych przez gminę jak i tych niepublicznych wobec czego zapewniono wszystkim dzieciom biorącym udział w rekrutacji na rok szkolny 2018/2019 miejsca w przedszkolach miejskich. Ponadto wskazano, że w roku 2018 zostało otwarte nowo wybudowane przedszkole miejskie, w którym docelowo zaplanowano nabór do 10 oddziałów. Podkreślono, że na terenie gminy w roku 2018 funkcjonuje 18 przedszkoli miejskich oraz 36 przedszkoli niepublicznych. Dodatkowo gmina posiada oddziały przedszkolne w szkołach oraz prowadzone są przez organy inne niż jednostka samorządu terytorialnego punkty przedszkolne. Natomiast z analizy informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki oświatowej składanych do Wydziału Edukacji przez niepubliczne przedszkola działające na terenie gminy na pierwszy dzień każdego miesiąca wynika że tendencja z roku na rok dzieci uczęszczających do tych przedszkoli jest co raz niższa.
W uzasadnieniu odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dotację organ wykonawczy wskazał również, że art. 33 ust. 1 u.f.z.o wprost mówi, że organowi dotującemu należy przekazać informację o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Podkreślił, że zapis "nie później niż" nie oznacza, że taką informację organ prowadzący mógł złożyć organowi dotującemu tylko 30 września. Organ prowadzący mógł złożyć wniosek, o którym mowa, w dowolnym wcześniejszym terminie. Zrozumiałym jest, że nikt nie jest wstanie przewidzieć choroby, nie mniej jednak Skarżąca nie chorowała przewlekle przez wiele miesięcy. Wskazana choroba miała miejsce między [...] września a [...] października, a więc jedynie to 8 dni z całego okresu w jakim mógł zostać złożony wniosek. W cytowanym fragmencie ustawy nie ma nigdzie też mowy, że wniosek należy złożyć osobiście. Wniosek mógł zostać również przesłany pocztą czy dostarczony przez inną osobę. Forma złożenia wniosku w tym względzie jest dowolna. Biorąc pod uwagę fakt, że na złożenie wniosku Skarżąca miała 12 miesięcy, choroba która trwała w sumie 12 dni nie miała wpływu – zdaniem organu – na możliwość złożenia wniosku o dotację na rok 2019 w terminie.
Organ dodał, że dotacja jest wsparciem dla organu prowadzącego, natomiast nie pokrywa wszystkich wydatków związanych z prowadzeniem przedszkola. Zgodnie z ustawą dotacja jest jedynie dofinansowaniem realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego z czego Organ prowadzący przedszkole zdaje sobie sprawę na co wskazują zapisy w Statucie prowadzonego przedszkola. Zgodnie ze statutem, poza opłatą stałą, tzw. czesnym, rodzice zobowiązani są również do ponoszenia kosztów żywienia, a na życzenie rodziców mogą być prowadzone dodatkowe zajęcia za dodatkową opłatą. Dlatego organ nie zgodził się ze Skarżącą, że odmowa przywrócenia terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji mogłaby w konsekwencji doprowadzić do zamknięcia przedszkola w związku z pozbawieniem go środków finansowych.
Reasumując zdaniem organu wykonawczego nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku, za czym przemawia również zasada równego traktowania podmiotów ubiegających się o dotację, które powinny być traktowane w jednakowy sposób.
W skardze do tut. Sądu wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej [...], zarzucając naruszenie:
- art. 33 ust. 4 u.f.z.o., poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu o którym stanowi art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.,
- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej:
"k.p.a.") przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych opieką przedszkola, w sytuacji gdy skarżąca prowadząc przedszkole niepubliczne na terenie M. T. od 26 lat realizuje zadanie własne gminy, wynikające z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym,
- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej;
- art. 11 k.p.a., przez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,
- art. 35 § 1 k.p.a., przez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że Prezydent już raz - odmownie – rozpoznał wniosek Skarżącej, czemu dał wyraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Tę pierwszą czynność (odmowę) A. G. zaskarżyła do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., w sprawie I SA/Bd/ 99/20 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej decyzji. Sąd w uzasadnieniu wskazał między innymi, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie może być dowolne. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi się kierował, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej we wniosku. Należy podkreślić, że przy pierwszej czynność Prezydent w ogóle nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia. Obecnie natomiast organ nieco szerzej opisał okoliczności, które przesądziły o odmowie wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu. Jednak w ocenie Skarżącej także i teraz Prezydent nieprawidłowo ocenił ważne okoliczności w sprawie, wskutek czego naruszył art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego niezastosowanie i nie wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu o którym stanowi art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.
Skarżąca podkreśliła, iż organ pomimo twierdzenia o wnikliwej analizie wszystkich dostępnych dokumentów nie wystąpił o jakiekolwiek inne dokumenty poza tymi, którymi dysponował w trakcie pierwszego postępowania w tej sprawie - nie zostało uzupełnione postępowanie. A w konsekwencji uznania przez tut. Sąd bezskuteczności pierwszej czynności oraz w związku ze znacznym upływem czasu od chwili złożenia przez Skarżącą wniosku do chwili czynności z dnia [...] września 2020r., Prezydent powinien wziąć pod uwagę również skutki odmowy przyznania Skarżącej dotacji na 2019r. Tego jednak nie uczynił. Nie wezwał Skarżącej do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, nie umożliwił składania nowych twierdzeń i dowodów. A chodzi między innymi o takie fakty jak konieczność pożyczenia przez Skarżącą pieniędzy od swojej rodziny na utrzymanie przedszkola w 2019r. Podkreślono również brak relewantności tych uwag Prezydenta, które mówią o tym, że w Gminie M. T. było dość miejsc dla dzieci przedszkolnych. W ocenie Strony tym sformułowaniem Prezydent niejako zdeprecjonował zasadność (konieczność) istnienia przedszkola [...]. Wskazano jednak, że problem dotyczy nie tyle ogólnej ilości miejsc dla dzieci przedszkolnych, co ważne jest rozłożenie tych miejsc na terenie miasta.
Skarżąca nie zgadza się wnioskami Prezydenta dotyczącymi skutków jej choroby. Organ przyjął śmiałą tezę, że A. G. w istocie miała aż 12 miesięcy na złożenie wniosku o dotację na rok 2019. Bowiem pojęcie "nie później niż" do dnia 30 września roku bazowego należy traktować wg organu w taki sposób, że Skarżąca mogła jeszcze przed swoją chorobą, czyli przed [...] września 2018 r., złożyć wniosek o dotację. W ocenie Strony jest to pokrętne rozumowanie. Ponieważ oczywistym jest, że w terminie do 30 września każdego roku osoba prowadząca przedszkole niepubliczne ma złożyć nie tylko wniosek o dotację na rok następny, ale w tym wniosku ma obowiązek przekazać organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów. I właśnie ta przesłanka powoduje, że osoby prowadzące przedszkola niepubliczne składają stosowną informację pod koniec wyznaczonego terminu. Ponieważ do końca września każdego roku trwają zapisy nowych uczniów. Dlatego nie tylko niecelowe, ale wręcz niemądre byłoby informowanie organu dotującego o liczbie uczniów na 12 miesięcy przed nowym rokiem szkolnym, kiedy brak jest rzetelnej informacji o liczbie uczniów na dany rok. Skarżąca odnosząc się do twierdzeń organu o braku konieczności osobistego złożenia wniosku podniosła, iż jako dyrektor przedszkola, nie mogła wymyślić sobie jaka będzie ilość uczniów w nowym roku szkolnym, ale w tym celu musiała przeliczyć wszystkie umowy zawarte z rodzicami przedszkolaków. Dokumenty te znajdowały się w jej biurze w przedszkolu. Z uwagi na jej chorobę i konieczność leczenia nie mogła opuszczać domu. A ponieważ skarżąca zawsze osobiście zajmowała się kwestiami umów, nie mógł jej zastąpić w tym względzie inny pracownik.
Końcowo podkreślono, iż organ nie docenił faktu, że Skarżąca od 26 lat sumiennie i terminowo wnioskowała o udzielenie dotacji dla przedszkola a przedmiotowy przypadek jest pierwszym takim zdarzeniem, niezawinionym lecz wynikającym z przyczyn niezależnych. Podtrzymano także zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 8 oraz art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18, w takiej sytuacji skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności Prezydenta Miasta, w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia przez Skarżącą jako osobę prowadzącą przedszkole niepubliczne wniosku o przyznanie dotacji na 2019 rok. Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowo administracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje aktualność również w rozpoznawanej sprawie.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta, w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu przewidzianego do złożenia przez Skarżącą jako osobę prowadzącą przedszkole niepubliczne wniosku o przyznanie dotacji na 2019 rok wraz z wymaganymi informacjami, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2020r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 99/20 stwierdzono bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił, iż organ procedując w sferze uznania administracyjnego powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi się kierował, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Skład orzekający wskazał, iż organ w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii, iż nieterminowe złożenie wniosku spowodowane było chorobą stwierdzoną przez lekarza. Podobnie nie odniósł się do argumentacji, iż brak zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji byłby daleko idące w skutkach. Przedszkole zostałoby pozbawione środków finansowych koniecznych na prowadzenie działalności, w konsekwencji doszłoby do zamknięcia przedszkola, co stoi w sprzeczności z interesem gminy i rodziców przedszkolaków. Organ nie rozważył również wskazania, że Skarżąca od 26 lat sumiennie dopełniała obowiązku złożenia wniosku o udzielenie dotacji w terminie i jest to pierwszy, niezawiniony przypadek przekroczenia terminu, wynikający z przyczyn niezależnych. Nie bez znaczenia, jak podkreślił Sąd, powinna być również ocena, czy mimo nieterminowego złożenia wniosku o dotację, zaplanowane środki na dotację i ich bieżące wydatkowanie, umożliwiały uwzględnienie Skarżącej jako ich beneficjenta, mając także na uwadze dobro uczęszczających do przedszkola dzieci i uzasadnione oczekiwania rodziców. Tym bardziej, że przekroczenie terminu było zaledwie kilkudniowe, a Skarżąca wskazywała, że nastąpiło z przyczyn przez nią niezawinionych. W rezultacie, z podanych przyczyn Sąd za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a także art. 6 i art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zmierzających do załatwienia sprawy, art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów władzy publicznej i art. 11 k.p.a., przez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Konkludując Sąd wskazał, iż rozpoznając wniosek ponownie, organ weźmie pod uwagę stanowisko oraz oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na uwadze, że odmowa lub wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. pozostawione jest uznaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jednak, organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi się kierował oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym wniosku.
Na wstępie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i co istotne mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por: wyrok NSA z 12 lutego 2019r., I FSK 215/17, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem mając na uwadze przytoczony powyżej wyrok tut. Sądu z 21 lipca 2020r. organ ponownie rozpatrując sprawę był zobligowany do ustosunkowania się do argumentów wskazanych przez stronę we wniosku z dnia [...] października 2018r. i szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 u.f.z.o. (według brzmienia obowiązującego w dacie złożenia wniosku) dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przekazywane, pod warunkiem że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże:
- organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30;
- dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32.
Przez rok bazowy, stosownie do art. 2 pkt 25 u.f.z.o. należy rozumieć rok poprzedzający rok budżetowy. Natomiast, w myśl art. 33 ust. 4 u.f.z.o., na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.
W kontekście podanych regulacji prawnych, niewątpliwie zasadą jest, że udzielenie dotacji zależne jest od spełnienia przez organ prowadzący przedszkole przesłanek wymienionych w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., w tym, w określonym w nim terminie powinien podać informację o planowanej liczbie uczniów oraz wprowadzić odpowiednie dane do systemu informacji oświatowej. Niewykonanie bądź nieterminowe wykonanie tych czynności, zasadniczo powoduje utratę prawa do otrzymania dotacji. Nie mniej, w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. prawodawca dopuścił możliwość wyrażenia zgody przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Jak podkreślono już w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2020r. istotne jest tutaj uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od tych terminów, co ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku, nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą Sądu jest bowiem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (v. wyrok NSA z 19 czerwca 2019r., sygn. akt I GSK 613/19). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organ dochował wskazanym regułom wyjaśniając obszernie i szczegółowo przesłanki którymi kierował się przy podjęciu rozstrzygnięcia, odnosząc się jednocześnie do argumentacji strony.
Prezydent Miasta wskazał, iż Gmina zapewniła wszystkim dzieciom biorącym udział w rekrutacji na rok szkolny 2018/2019 miejsca w przedszkolach miejskich albowiem na terenie gminy w roku 2018 funkcjonuje 18 przedszkoli miejskich oraz 36 przedszkoli niepublicznych. Dodatkowo gmina posiada oddziały przedszkolne w szkołach oraz prowadzone przez organy inne niż jednostka samorządu terytorialnego punkty przedszkolne. Ponadto w roku 2018 zostało otwarte nowo wybudowane przedszkole miejskie, w którym docelowo zaplanowano nabór do 10 oddziałów. Od [...] listopada 2018r przedszkole to zaczęło funkcjonować, a miasto podjęło decyzję o udostępnieniu 6 oddziałów. Gmina więc dysponowała miejscami dla dzieci przedszkolnych. Natomiast z analizy informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki oświatowej składanych do Wydziału Edukacji przez niepubliczne przedszkola działające na terenie gminy na pierwszy dzień każdego miesiąca wynika że tendencja z roku na rok dzieci uczęszczających do tych przedszkoli jest co raz niższa.
Organ wykonawczy wskazał również, że art. 33 ust. 1 u.f.z.o wprost mówi, że organowi dotującemu należy przekazać informację o planowanej liczbie dzieci nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Zapis "nie później niż" nie oznacza, że taką informację organ prowadzący mógł złożyć organowi dotującemu tylko 30 września. Organ prowadzący mógł złożyć wniosek o którym mowa w dowolnym wcześniejszym terminie. W ocenie organu zrozumiałym jest, że nikt nie jest wstanie przewidzieć choroby nie mniej jednak Prezydent podniósł, że Skarżąca nie chorowała przewlekle przez wiele miesięcy. Jak bowiem wynika z treści wniosku choroba miała miejsce między [...] września a [...] października, a więc jedynie to 8 dni z całego okresu w jakim mógł zostać złożony wniosek. W cytowanym fragmencie ustawy nie ma nigdzie też mowy, że wniosek należy złożyć osobiście. Wniosek mógł zostać również przesłany pocztą czy dostarczony przez inną osobę. Forma złożenia wniosku w tym względzie jest dowolna. Biorąc pod uwagę fakt, że na złożenie wniosku Strona miała 12 miesięcy choroba która trwała w sumie 12 dni nie miała wpływu zdaniem organu dotującego na możliwość złożenia wniosku o dotację na rok 2019 w terminie. Odnosząc się do argumentu, że brak zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji będzie daleko idący w skutkach, a przedszkole zostało pozbawione środków finansowych na prowadzenie działalności podkreślono, że dotacja w myśl ustawy przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zgodnie z art. 35 u.o.f.z.o dotacja przeznaczona powinna zostać na konkretne wydatki związane z działalnością przedszkola. Oznacza to, że dotacja jest wsparciem dla organu prowadzącego, natomiast nie pokrywa wszystkich wydatków związanych z prowadzeniem przedszkola. Prezydent wskazał, że organ prowadzący w swoim Statucie złożonym do organu rejestrującego (obowiązującym od [...] września 2015r.) w rozdziale IX zatytułowanym "Sposób uzyskiwania środków finansowych na działalność przedszkola" sam wskazuje, że przedszkole środki finansowe na działalność placówki uzyskuje z takich źródeł jak:
1.Opłaty miesięczne rodziców tzw. czesne za pobyt dziecka w przedszkolu. W. czesnego określa dyrektor przedszkola;
Dotacja z budżetu Gminy M. T. w ramach podjętych uchwał przez Radę M. T. oraz Zarządu M. T. zgodnie z obowiązującymi przepisami Ustawy o Systemie Oświaty;
Sponsoring od osób prawnych i fizycznych na rzecz przedszkola;
Własna działalność gospodarcza.
Zgodnie z ustawą dotacja jest jedynie dofinansowaniem realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego z czego organ prowadzący przedszkole zdaje sobie sprawę na co wskazują zapisy w Statucie prowadzonego przedszkola. Dalej Prezydent podniósł, że ze statutu wynika, iż poza opłatą stałą tzw. czesnym rodzice zobowiązani są również do ponoszenia kosztów żywienia, a na życzenie rodziców mogą być prowadzone dodatkowe zajęcia za dodatkową opłatą. Dlatego, w ocenie Prezydenta, trudno się zgodzić z organem prowadzącym, że odmowa przywrócenia terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji mogłaby w konsekwencji doprowadzić do zamknięcia przedszkola w związku z pozbawieniem go środków finansowych.
Mając na uwadze przywołaną powyżej treść pisma Prezydenta Miasta Sąd nie stwierdził dowolności podjętej czynności. Jak wskazano wcześniej organ wyczerpująco uzasadnił odmowę odstąpienia od terminu odnosząc się do okoliczności podniesionych we wniosku strony. Wobec powyższego za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 u.f.z.o.
Sąd nie stwierdził także naruszeń przepisów kodeksu postepowania administracyjnego wskazanych w skardze.
Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej braku wystąpienia do Strony o uzupełnienie dokumentacji oraz o brak wezwania do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym należy stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu organ nie wydaje decyzji administracyjnej, wobec czego nie prowadzi też postepowania dowodowego w oparciu o przepisy rozdziału 4 k.p.a. Wobec czego Strona składając wniosek mogła i powinna złożyć wszelkie dokumenty jakie mogły posłużyć organowi dla właściwego rozpoznania wniosku. Ponadto po wydaniu wyroku przez tut. Sąd Strona mogła złożyć jeszcze dodatkowe dokumenty, dla uzasadnienia swojej argumentacji. Należy również podkreślić że z treści zaskarżonej czynności jak również z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ posiadał wszystkie niezbędne dokumenty do rozpatrzenia wniosku. Strona poza złożeniem wniosku z dnia [...] października w 2018r. nie wnosiła do organu żadnych uzupełnień, ani dodatkowych dokumentów w tym zakresie, nie podnosiła również innych okoliczności poza wskazanymi we wniosku.
Ustosunkowując się natomiast do kwestii trudnej sytuacji materialnej wynikającej z braku dotacji i zaciąganie pożyczek od rodziny z przeznaczenie na działalność przedszkola należy, jak to uczynił Prezydent Miasta przywołać zapisy statutu przedszkola i wyraźne wskazać na pobieranie opłat od rodziców w postaci czesnego za opiekę nad dziećmi jak również opłaty za wyżywienie. Jak zasadnie podniesiono dotacja ma wspierać konkretne zadania wynikające z ustawy o finansowani zadań oświatowych. Podkreślić należy, że Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów finansowych, które by świadczyły, że w roku 2019 poniosła wydatki finansowe, które mogłyby spowodować zamknięcie przedszkola. Natomiast jak wynika z treści odpowiedzi na skargę w roku 2019 Skarżąca otrzymała z budżetu Gminy M. T. wyrównanie dotacji za lata 2008- 2016,na kwotę [...]zł plus odsetki w kwocie [...]zł oraz w roku 2020 kwotę [...]zł i odsetki w kwocie [...]zł. W kontekście powyższego niewiarygodne są twierdzenia Skarżącej o braku środków na prowadzenie przedszkola.
Skarżąca polemizuje z oceną organu w kwestii czasu jaki przysługiwał Stronie na złożenie wniosku. Jak wskazała Skarżąca, we wniosku należy podać informację o planowanej liczbie uczniów. Oznacza to, że podmioty starające się o dotację planują kolejny rok pod względem liczby dzieci, możliwości lokalowych jakie posiadają, warunków społecznych, demografii ale również kadry nauczycielskiej i zapewne doświadczenia z lat ubiegłych. Skarżąca jak sama podkreśla i co jest niewątpliwie faktem, posiada duże doświadczenie w prowadzeniu przedszkola, na przestrzeni tych wszystkich lat, tak więc ma możliwość oszacowania jaka liczba dzieci będzie w najbliższym roku uczęszczać do placówki. Należy zgodzić się z rozumowaniem organu, iż nie ma potrzeby czekać do końca września na to ile dzieci się zapisze do przedszkola (niektóre dzieci są bowiem zapisywane np. w październiku albo po nowym roku). Przepis jasno wskazuje, iż wniosek powinien zostać złożony nie później niż do dnia 30 września i powinien wskazywać planowaną (pod. Sądu) dzieci. Nieuprawniony jest wniosek Skarżącej, że "osoby prowadzące przedszkola niepubliczne składają stosowną informację pod koniec wyznaczonego terminu. Ponieważ do końca września każdego roku trwają zapisy nowych uczniów". Strona przecież dysponuje wiedzą, że do przedszkola można zapisywać dzieci przez cały rok, jeżeli tylko przedszkole dysponuje wolnymi miejscami, a decyzja o przyjęciu dziecka należy do dyrektora przedszkola. W odpowiedzi na skargę organ podnosi, iż we wcześniejszych latach Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie dotacji na rok 2018 (zgodnie z datą wpływu do urzędu) [...] września 2017 r, a na rok 2020 - [...] września 2019 czyli Skarżąca nie czekała na to ile tak faktycznie zostanie zapisanych dzieci do końca września, ani na wszystkie umowy z rodzicami. Ponadto jak wskazuje doświadczenie rekrutacja do przedszkoli miejskich najczęściej trwa od marca do czerwca, a rodzic dziecko do przedszkola zaczyna posyłać z nowym rokiem szkolnym. Skarżąca podnosi, że choroba nie pozwoliła jej przeliczyć wszystkich umów z rodzicami, gdyż te dokumenty znajdowały się w jej biurze w przedszkolu, z uwagi na konieczność leczenia się w domu nie miała dostępu do dokumentów i jak wskazuje nie mogła wymyślić sobie, jaka będzie ilość uczniów w nowym roku szkolnym. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie chociażby z tego powodu, że w przedszkolu jest przecież kadra nauczycielska, która realizuje wychowanie przedszkolne z dziećmi, z którą Skarżąca mogła być w kontakcie, jeśli nie osobistym to telefonicznym i mogła zaczerpnąć wiedzę o liczebności.
Reasumując powyższe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. W obecnie prowadzonym postepowaniu Sąd nie stwierdził również aby organ przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. Faktycznie wniosek z dnia [...] października 2018r. został ostatecznie załatwiony [...] września 2020r. ale pierwszy wyrok w tej sprawie Sąd wydał w dniu [...] lipca 2020r. W dwa miesiące od wydania orzeczenia został ponownie rozpatrzony wniosek Skarżącej. Z zatem nastąpiło to w dwa miesiące od daty wydania orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.