Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezydent M. B., po rozpoznaniu zarzutów zobowiązanego K. S. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego:
- stwierdził niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku złożonego w kontekście prawidłowości wydania decyzji określającej wysokość polegającej zwrotowi niepodatkowej należności budżetowej (pkt 1);
- oddalił zarzuty w przedmiocie przedawnienia obowiązku – złożonego w kontekście wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środków egzekucyjnych po upływie terminu przedawnienia obowiązku (a), zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (b), niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów formalnych (c), określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku z decyzji administracyjnej (d).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 287/21 uchylił postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2021 r.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 12 listopada utrzymało w mocy postanowienie Prezydent M. B. z dnia [...] sierpnia 2020 r.
Odnosząc się do zarzutów zobowiązanego zawartych w zażaleniu Kolegium wskazało, że przedmiotem egzekucji są kwoty dotacji wypłacone skarżącemu w latach 2012 i 2013. Zatem przedawnienie zobowiązania dla ww. okresu to 2017 r. i 2018 r. Datą wydania orzeczeń stanowiących podstawę egzekucji to [...] marca 2017 r.
Odnośnie do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ zauważył, że egzekucja z rachunków bankowych jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Natomiast wskazanie przez stronę rachunku bankowego do egzekucji nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Głos decydujący w tej kwestii ma organ egzekucyjny, ponieważ jego uznaniu ustawodawca pozostawił, który środek jest w danym przypadku mniej dokuczliwy. W toku danego postępowania egzekucyjnego organ prowadzący postępowanie winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. W przypadku prowadzenia takiej egzekucji zobowiązany zostaje ograniczony w prawie udzielania zleceń, rozliczeń pieniężnych i to jedynie do wysokości należności, która podlega egzekucji.
Dalej organ wskazał na art. 27 § 1 u.p.e.a. i stwierdził, że tytuły wykonawcze będące podstawą egzekucji zawierają wskazane w tym przepisie elementy. W sytuacji, kiedy tytuł wykonawczy zawiera właściwe dane, ale w ocenie zobowiązanego są one nieprawidłowe, co otwiera merytoryczny spór o tę prawidłowość, to tak sformułowany zarzut podlega kwalifikacji z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W niniejszej sprawie zaś wierzyciel w ramach zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., nie może oceniać, czy treść tytułu wykonawczego jest zgodna ze stanem rzeczywistym.
Odnośnie do wystawienia dwóch rachunków bankowych, Kolegium wyjaśniło, że dotacje podlegające zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych wracają na właściwy rachunek. Cześć dotacji stanowiła dochód gminy a część dochód powiatu.
W kwestii naliczenia odsetek organ stwierdził, że dokonana przez zobowiązanego "weryfikacja" za pomocą internetowego kalkulatora odsetek nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli faktycznej i prawnej. Podstawą prawną naliczenia odsetek jest w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach.
Odnośnie określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej Kolegium wyjaśniło, że możliwość powstania rozbieżności między treścią obowiązku opisanego w tytule a treścią obowiązku określonego orzeczeniem stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego wynika z tego, że tytuł wykonawczy jest nowym dokumentem. W związku z powyższym, jak przyjmuje się w orzecznictwie, zarzut z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie ma związku ze sposobem opisania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż dotyczy on sposobu opisania obowiązku podlegającego wykonaniu, który to opis obowiązku powinien odpowiadać opisowi wynikającemu z decyzji administracyjnej.
W kwestii stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu nieistnienia obowiązku złożonego w kontekście prawidłowości wydania decyzji określającej wysokość podlegające zwrotowi niepodatkowej należności budżetowej, jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym podatkowy lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżania, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Organ wskazał, że kwestia przedawnienia była badana zarówno przez organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 805/17.
W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów dotyczących zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez dokonanie zajęcia rachunków bankowych w trzech różnych bankach, w sytuacji gdy skarżący przedstawił organowi egzekucyjnemu jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wiarygodne informacje pozwalającej na skuteczne wyegzekwowanie należności objętej tytułami wykonawczymi z jednego rachunku bankowego, jak również tytułami wykonawczymi z jednego rachunku bankowego, jak również poprzez wystawienie przez organ egzekucyjny dwóch tytułów wykonawczych dotyczących jednej należności wynikającej z jednej decyzji egzekwowanej na rzecz jednego (tego samego) wierzyciela;
- art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, a dotyczących prowadzenia egzekucji pomimo przedawnienia ewentualnie nieistnienia obowiązku objętego egzekucją;
- art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, a dotyczących określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.e.a., tj. niezgodnie z treścią decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji;
- art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, a dotyczących niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., w szczególności przez brak wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 u.p.e.a.) – brak czytelnego wskazania decyzji administracyjnych, na podstawie których wystawione zostały tytuły egzekucyjne, co w praktyce uniemożliwia kontrolę obu tytułów wykonawczych;
- art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w związku z art. 7, art. 7b, art. 8 § 1 oraz 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę w zakresie podjęcia postępowania egzekucyjnego, skutkującą obciążeniem strony dodatkowymi odsetkami z tytułu zwłoki;
- art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 ust. 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., do których odsyła art. 18 u.p.e.a. przez sporządzenie przez SKO uzasadnienia postanowienia niespełniającego kryteriów wyznaczonych wymienionymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1867/17).
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który skutkuje koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wskazać należy, że sprawa ta była już rozpoznawana przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., I SA/Bd 287/21 uchylił poprzednie postanowienie SKO w B. z dnia [...] marca 2021 r. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zbyt lapidarne i w związku z tym nie poddaje się kontroli sądowej. W wyroku tym wskazano na naruszenie przez organ art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle tego przepisu ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Sąd nie może zatem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
W toku postępowania egzekucyjnego skarżący podniósł następujące zarzuty: przedawnienia ewentualnie nieistnienie obowiązku objętego egzekucją (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Na naruszenie wskazanych przepisów skarżący wskazał także w zażaleniu na postanowienie Prezydenta M. B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawierającego rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych zarzutów.
W odniesieniu do zarzutu przedawnienia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem egzekucji są kwoty dotacji wypłacone skarżącemu w 2012 r. i 2013 r. Zatem termin przedawnienie upływał z końcem 2017 r. i 2018 r. Dalej organ stwierdził, że kwestia przedawnienia była badana zarówno przez organ odwoławczy, jak i WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r., I SA/Bd 805/17 i w wyroku tym nie podzielono zarzutów dotyczących przedawnienia. Okoliczność jednak, że zarzut przedawnienia był nietrafny na etapie i w czasie kontroli decyzji administracyjnej, nie oznacza automatycznie, iż nie może on być skutecznie podniesiony na etapie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na upływ czasu może się bowiem okazać, że decyzja podatkowa została wydana jeszcze w okresie nieprzedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, jednakże jej wykonanie nie jest już możliwe ze względu na to, że zobowiązanie określone w tej decyzji uległo przedawnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., II FSK 2007/09). Skarżący twierdzi, że między wydaniem przez SKO decyzji z dnia [...] maja 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2016 r. określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2012 i 2013 a wszczęciem i zakończeniem egzekucji (grudzień 2018 r.) minęło ok. 18 miesięcy. Organ powinien zatem ustalić, czy w tym okresie nie nastąpiło przedawnienie, w szczególności w odniesieniu do dotacji za 2012 r. Zatem kwestia przedawnienia nie została nadal wyjaśniona i zalecenia zawarte w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., I SA/Bd 287/21 nie zostały wykonane.
Nie można natomiast podzielić zarzutu strony co do nieistnienia obowiązku w kontekście - jak to stwierdzono w postanowieniu organu pierwszej instancji – "prawidłowości wydania decyzji określającej wysokość podlegającej zwrotowi niepodatkowej należności budżetowej". Podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń zobowiązanego, które dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. Tym samym zarzuty nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawieniu tytułu wykonawczego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, str. 149). Nadto kwestia prawidłowości decyzji określających wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2012 i 2013 była przedmiotem oceny przez tut. Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r., I SA/Bd 805/17. Art. 34 ust. 1a u.p.e.a. wyklucza możliwość rozstrzygania w postępowaniu egzekucyjnym sprawy, która została już rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w tym przepisie postępowania. Do tej kwestii organ odniósł się w zaskarżonym postanowieniu (str. 5 i 7-8).
W odniesieniu do określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia organ przytoczył wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Go 738/07, w którym stwierdzono, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie ma związku ze sposobem opisania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, dotyczy on bowiem sposobu opisania obowiązku podlegającego wykonaniu, który to opis obowiązku powinien odpowiadać opisowi wynikającemu z decyzji administracyjnej. W istocie w tym zakresie organ powtórzył treść uchylonego postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. Organ nie wyjaśnił jednak, co wynika z powyższego wyroku w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, w ramach którego podniósł on różne kwestie wymagające przeprowadzenia analizy. Przykładowo, strona kwestionuje wysokość wyliczonych przez organ w tytule wykonawczym odsetek za zwłokę. Organ odwoławczy nie wytłumaczył, czy kwestia wyliczenia odsetek ma związek z opisem obowiązku podlegającego wykonaniu, czyli z zarzutem z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a jeżeli nie ma - to czy kwestii tej nie należy wyjaśnić w ramach zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Niemniej, bez zajęcia w tej sprawie stanowiska, organ stwierdził, że weryfikacja przez skarżącego odsetek za zwłokę za pomocą internetowego kalkulatora odsetek nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli faktycznej i prawnej. Takie jednak lapidarne stwierdzenie nie wyjaśnia z jakich konkretnie powodów wyliczenie przez skarżącego wysokości odsetek, zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. zawierającego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, organ odwoławczy uznał za błędne. W tym względzie SKO nie wykonało zatem zaleceń wynikających z wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., I SA/Bd 287/21, ponieważ nie uzasadnił swojego stanowiska.
W przypadku zarzutu polegającego na niespełnieniu przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27, organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie (III SA/Wa 332/16) i podkreślił, że w sytuacji kiedy tytuł wykonawczy zawiera dane, ale w ocenie zobowiązanego są one nieprawidłowe, to zarzut ten podlega kwalifikacji z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a nie z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Nie tłumaczy to jednak braku merytorycznego odniesienia się przez organ do tego zarzutu. To organ powinien dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej (przyporządkowania do odpowiedniego punktu art. 33 § 1 u.p.e.a.) podniesionego przez zobowiązanego zarzutu (por. wskazany wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Go 738/07). Zresztą skarżący podniósł zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Podkreślenia też wymaga, że organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił, co w ramach tego zarzutu jest kwestionowane przez skarżącego. Należy także zauważyć, że powyższy wyrok WSA w Warszawie (III SA/Wa 332/16) dotyczy zupełnie innego zagadnienia – zakwalifikowania przychodów z kontraktu menadżerskiego do odpowiedniego źródła przychodów. W tym więc zakresie organ także nie wykonał zaleceń zawartych z wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., I SA/Bd 287/21.
W odniesieniu do zarzutu polegającego na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowisko organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Podkreślić jednak należy, że skarżący w ramach tego zarzutu podnosił, iż po doręczeniu mu upomnień wskazał należący do niego rachunek bankowy w [...] [...] S.A., na którym znajdowały się środki (530.824,82 zł) pokrywające dochodzoną przez organ należność (477.419 zł). Zobowiązany przedłożył nawet kserokopie wydruku z rachunku bankowego potwierdzającego stan środków na powyższym rachunku. Tymczasem organ egzekucyjny oprócz zajęcia rachunku bankowego w [...] [...] S.A., zajął także rachunki bankowe w [...] oraz w [...] S.A., powodując obciążenie na kwotę kilkakrotnie wyższą niż należność przypadająca do zapłaty. Według strony postępowanie organu polegające na zajęciu kilku rachunków bankowych (w trzech bankach), podczas gdy egzekucja z jednego wskazanego przez niego rachunku pozwalałaby na uzyskanie zaspokojenia, nie stanowi o zastosowaniu środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienie organu pomija istotę podniesionego przez skarżącego zarzutu. Organ odwoławczy nie wytłumaczył bowiem, czy w sytuacji kiedy zajęto - jak twierdzi skarżący - trzy należące do niego rachunki bankowe, gdy wystarczyło zająć jeden, sformułowany przez zobowiązanego zarzut jest zasadny. Organ nie uzasadnił więc swojego stanowiska, co oznacza, że nie zostały wykonane zalecenia wynikające w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., I SA/Bd 287/21.
Należy podzielić pogląd zawarty w powyższym wyroku, że wobec stwierdzonych uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.
Zaskarżone postanowienie narusza art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko i zalecenia Sądu zawarte w tym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.