Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 215/21

Uzasadnienie

A. K. (dalej powoływany jako: "skarżący") złożył [...] czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w G. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) na rok 2017.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. oświadczenie o wycofaniu w części wniosku – co do działek ewidencyjnych nr [...]. Następnie, [...] grudnia 2017 r. skarżący wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr [...].

W dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, której wynik miał wpływ na wysokość przyznanych płatności. W dniu [...] lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., w związku z wykryciem tzw. "błędu kontroli krzyżowej" do działek ewidencyjnych o nr [...], wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Następnie, [...] lutego 2018 r. skarżący wycofał z płatności działkę ewidencyjną nr [...], a [...] lutego 2018 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie odnośnie sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr [...].

W dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. korektę wniosku wraz z oświadczeniem o wcześniejszym dokonaniu wycofania działki ewidencyjnej nr [...] w związku z omyłkową jej deklaracją. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działek rolnych AB, Ż, P, Z i R, przyznał skarżącemu płatność jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 34.952,30 zł, płatność na zazielenienie w pomniejszonej wysokości – 25.035,72 zł oraz płatność redystrybucyjną w pomniejszonej wysokości – 3.919,28 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazywał na krzywdzące dla niego zaniżenie powierzchni działek rolnych i wnosił o uznanie wyników kontroli na miejscu.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w G.. Organ uznał, że zachodzi potrzeba ponownej weryfikacji żądania skarżącego z uwzględnieniem skuteczności wycofania części wniosku w oparciu o przepisy art. 3 Rozporządzenia 809/2014, a także analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek rolnych zgłoszonych we wniosku kwalifikującego się do objęcia płatnościami. Nakazano więc dokonanie ponownej analizy danych zawartych w protokole z czynności kontrolnych w ramach działania rolno – środowiskowo – klimatycznego.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działek rolnych Ż, Z, R, przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 30.411,25 zł, płatność na zazielenienie w pomniejszonej wysokości – 24.937,77 zł oraz płatność redystrybucyjną w pomniejszonej wysokości – 3.919,28 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący po raz drugi podniósł istnienie rozbieżności powierzchni użytkowanych działek rolnych pomiędzy raportem a wynikami kontroli na miejscu i wniósł o jej weryfikację.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownej weryfikacji żądania z uwzględnieniem skuteczności wycofania części wniosku w oparciu o przepis art. 3 Rozporządzenia nr 809/2014 a także na potrzebę ponownej analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek rolnych oznaczonych C/C1, D/D1, E/E1, H/H1, J/J1, R/R1, AG/AG1, AK/AK1, X/X1, Y/Y1.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. umorzył postępowanie w części dotyczącej działek rolnych oznaczonych Z, P, Ż i R, przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 34.730,03 zł, płatność na zazielenienie w pomniejszonej wysokości – 25.162,80 zł oraz płatność redystrybucyjną w pomniejszonej wysokości – 3.919,28 zł.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przytoczył przepisy art. 3 ust. 2, art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach"), art. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20.6.2014), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014". Organ wyjaśnił, że maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) to wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy krajobrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary, na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych zalesionych w ramach PROW 2007 - 2013 oraz PROW 2014 - 2020.

W dalszej kolejności organ przytoczył przepisy art. 67, art. 68, art. 70, art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1306/2013".

Następnie organ wskazał, że ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. prawidłowo - mając na uwadze przepis art. 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia 809/2014 - umorzył postępowanie w części dotyczącej części działek rolnych oznaczonych identyfikatorem P1 (pow. 1,25 ha), R (pow. 1,40 ha), Z (pow. 0,67 ha) i Ż1 (pow. 1,50 ha), ponieważ w odniesieniu do części działek, tj. oznaczonych identyfikatorami R1, Z1 i Ż1 wycofanie zostało złożone przed powiadomieniem skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a w odniesieniu do części działki rolnej oznaczonej identyfikatorem P1 przeprowadzona w dniach [...] listopada 2017 r. – [...] grudnia 2017 r. oraz [...] marca 2018 r. – [...] marca 2018 r. w gospodarstwie skarżącego kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości.

Organ wskazał, że ustalając powierzchnię kwalifikującą się do przyznania poszczególnych płatności na pozostałych działkach rolnych oparł się na pomiarach maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) ustalonego na podstawie kontroli na miejscu i ustalił powierzchnię stwierdzoną spornych działek rolnych.

W odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami AH (pow. 0,64 ha), Ź (pow. 0,95 ha) oraz części działki rolnej AB (pow. 1,95 ha) i Ż (pow. 0,40 ha) Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na podstawie przeprowadzonych dowodów ustalił, że skarżący nie był posiadaczem tych działek w 2017 roku, zatem wskazaną powierzchnię należy traktować jako powierzchnię zawyżoną.

W odniesieniu natomiast do pozostałych działek rolnych wykazanych w tabeli organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu została zredukowana do maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO).

Organ zaznaczył, że ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności zostały dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach [...].11.2017 - [...].12.2017 r. oraz [...].03.2018 r. - [...].03.2018 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Kontrola administracyjna wniosku została przeprowadzona przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa.

Nadto ARiMR wdrożyła system oraz pozyskała narzędzia umożliwiające wykonywanie na bieżąco (on - line) aktualizacji danych referencyjnych LPIS przez wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników Agencji. Działania te umożliwiają wyjaśnianie rozbieżności i aktualizację danych w LPIS jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. A zatem ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników.

Analizując raport z czynności kontrolnych organ wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynika z możliwości zastosowania podczas kontroli na miejscu tolerancji pomiaru (kolumna 6 części XI raportu). Ponadto Dyrektor P. Oddziału Regionalnego wskazał, że na kontrolowanych działkach stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR52 i DR53. Błąd ten powoduje weryfikację i aktualizację maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na tych działkach. Sporządzona w trakcie przedmiotowej kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzenia kontroli i stanowi integralną część raportu z czynności kontrolnych. Zdjęcia działek rolnych wykazanych w tabelach decyzji przedstawiają obszary wyłączone z płatności, tj. tereny podmokłe, zadrzewienia i zakrzaczenia mające wpływ na ustalenie aktualnej wielkości MKO.

Organ podkreślił, że narzędzia informatyczne, o których mowa w art. 67, 68 i 70 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz omawiane wyżej przepisy ograniczające możliwość przyznania płatności do powierzchni przekraczającej maksymalny kwalifikowalny obszar nie pozwalają na zastosowanie jakiejkolwiek tolerancji pomiaru.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący, działając przez pełnomocnika J. K., wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu I instancji w części, w jakiej nie umorzył on postępowania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie kwestionuje on rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim umorzono postępowanie, natomiast jego wnioski o płatność winny zostać uwzględnione w znacznie większej części.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy pominął wcześniejsze własne wskazania z decyzji z [...] czerwca 2019 r. o konieczności dokładnej, ponownej analizy maksymalnego kwalifikowanego obszaru jego działek rolnych oraz dokładnego zbadania stanu faktycznego i odpowiedniego wyjaśnienia toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Zaakceptował natomiast rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które było błędne i uzasadnione w sposób uniemożliwiający pełne prześledzenie toku rozumowania organu.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8 przed tabelą) błędnie wskazano, jakoby ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania poszczególnych płatności dokonano w oparciu o przeprowadzoną na miejscu kontrolę - w rzeczywistości właśnie takiego ustalenia domagał się skarżący w złożonym odwołaniu. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ przyjął znacznie mniejsze powierzchnie niż stwierdzone w czasie kontroli na miejscu, powołując się na maksymalny kwalifikowany obszar oraz na możliwość zmiany stwierdzonej w toku kontroli powierzchni w wyniku późniejszych czynności, nie uzasadniając jednak bliżej rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu, a kontroli administracyjnej, poza powołaniem się na ortofotomapę, na której organ wskazał istnienie obszarów zadrzewionych, zakrzaczonych i podmokłych, nie analizując jednak w żaden sposób bliżej tych obszarów (czy miały charakter zwarty, czy wykluczały rolnicze użytkowanie całych tych części działek) ani nie porównując ortofotomapy ze zdjęciami wykonanymi w czasie kontroli na miejscu, które stanowią załącznik do raportu z kontroli.

Skarżący wskazał, że nie kwestionuje możliwości wykorzystania ortofotomapy, ale skoro w sprawie organ przeprowadził kontrolę na miejscu, to jak sam wskazuje, powinien jej wyniki potraktować na równi z ortofotomapą i właściwie je zinterpretować. Podkreślił, że ze stanu na działkach potwierdzonego w czasie kontroli na miejscu (i wykonanych wówczas zdjęć) wynika, że drzewa zajmują w rzeczywistości znacznie mniejszą powierzchnię niż wynikałoby to z mechanicznego odczytania przez organy ortofotomapy. Skarżący wskazuje, że widziane z góry korony drzew zajmują znacznie większy obszar niż drzewa przy gruncie. Z kolei tereny podmokłe nie uniemożliwiły skarżącemu rolniczego wykorzystania działek.

Skarżący podkreśla, że wbrew twierdzeniom organów, samo występowanie drzew i zakrzaczeń nie wyklucza traktowania danego obszaru jako trwałego użytku zielonego. W jego ocenie, w definicji z art. 4 ust 1 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 wprost wskazano, że trwałe użytki zielone obejmują również drzewa i krzewy, które mogą nadawać się do wypasu. Poza tym przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich cel, a nie ma wątpliwości, że celem ustawodawcy było zachowanie w miarę możliwości naturalnego charakteru obszarów, na których następuje ochrona siedlisk lęgowych ptaków zarówno w wariancie 4.8 jak i 4.9, nie zaś doprowadzenie do bezwzględnego usunięcia wszelkich zakrzaczeń i drzew, co zagrażałoby ochronie siedlisk ptaków. Podobnie obszary podmokłe są typowe dla siedlisk chronionych ptaków, zaś organowi z urzędu było wiadomym, że przedmiotowe działki w części były objęte ochroną (decyzja z 30 września 2019 r.).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał na treść art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013 i stwierdził, że raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w ramach działania rolno – środowiskowo – klimatycznego wraz z utrwalonym materiałem w postaci zdjęć fotograficznych i szkiców wykazał, że dla działek rolnych wymienionych w tabelach na stronach 10-12 zaskarżonej decyzji przypisano nieprawidłowości oznaczone kodami DR52 i DR53, które zobowiązują organ do weryfikacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru na tych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 669/19 oddalił skargę. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1482/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że uzasadnienie wyroku nie zawierało stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak też pominięto w nim zarzuty skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 10 maja 2021 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po raz drugi. Zasadniczo, w związku z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak w tej sprawie, z uwagi na to, że powodem uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny były braki uzasadnienia to sąd drugiej instancji nie dokonywał wykładni prawa, stąd też orzekając w sprawie ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany jakąkolwiek wykładnią dokonaną dotychczas na gruncie tej sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje decyzji w zakresie, w jakim umorzono postępowanie tj. w części dotyczącej działek rolnych nr Z, P, Ż i R, ani też w zakresie ustalenia przez organ, że skarżący nie był w 2017 r. posiadaczem określonych działek, co skutkowało potraktowaniem powierzchni tych działek jako zawyżonej.

Nie pozostaje również sporna kwestia prawidłowości wycofania przez skarżącego części działek z płatności i wynikające z tego konsekwencje. Organ uznał mianowicie za nieskuteczne wycofanie części działki rolnej AB, wskazując, że w odniesieniu do niej kontrola ujawniła nieprawidłowości, co czyniło wycofanie niedozwolonym. Skarżący nie kwestionuje też wykluczenia przez organ z płatności działki AH, części działki AB, części działki rolnej Ż i działki rolnej Ź, które to wykluczenia nastąpiły z uwagi na oświadczenie pełnomocnika skarżącego o ich nieużytkowaniu przez skarżącego.

Skarżący kwestionuje natomiast rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikujących się do płatności w części, w jakiej organ wykluczył z płatności obszary zadrzewione, zakrzaczone i podmokłe. Zarzuca pominięcie celu ustawodawcy, którym było zachowanie w miarę możliwości naturalnego charakteru obszarów, na których występuje ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Skarżący podnosi również, że gdyby nawet przyjąć dopuszczalność pomniejszenia obszaru o obszary zadrzewione i zakrzewione, to nie można się w tym zakresie ograniczyć do ortofotomapy, lecz należy wziąć pod uwagę również wyniki kontroli na miejscu i pomniejszyć kwalifikowany obszar o powierzchnię zajętą przez drzewa i krzewy na gruncie, a nie przez korony drzew. Podniósł, że korony drzew zajmują znacznie większą powierzchnię, ale na wysokości nie uniemożliwiającej rolnicze wykorzystanie tej części działki.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1. 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2. 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3. 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4. 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z art. art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że "kwalifikujący się hektar" oznacza:

1. a) wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu [...] czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub
2. b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który:

(i) nie jest już zgodny z definicją "kwalifikującego się hektara" na mocy lit. a) w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE;

(ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; lub (iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest obszarem odłogowanym zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Natomiast stosownie do art. 4 ust 1 lit e rozporządzenia nr 1307/2013 "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Maksymalny obszar kwalifikowany, to stosownie do treści art. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia nr 640/2014 obszar wymieniony w załączniku nr I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Przez maksymalny kwalifikowany obszar rozumie się wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, elementy obrazu podlegające zachowaniu oraz strefy buforowe, a także obszary, na których realizowane są wymogi związane z wdrożeniem dyrektywy "wodnej", "ptasiej" i "siedliskowej" oraz obszar gruntów rolnych i zalesionych w ramach PROW 2007 – 2013 oraz PROW 2014 – 2020.

Stosownie do treści art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, zawartego w rozdziale 3 Płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska:

1. 1. Na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2-5 rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, lub praktyk równoważnych, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu.
2. 2. Praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska są następujące:
3. a) dywersyfikacja upraw;
4. b) utrzymywanie istniejących trwałych użytków zielonych; oraz
5. c) utrzymywanie na użytkach rolnych obszaru proekologicznego.

Zatem, jak zauważa organ, zgodnie z przywołanym przepisem, płatność na zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych.

We wniosku o przyznanie płatności skarżący deklarował m.in. trwałe użytki zielone.

Definicja "trwałych użytków zielonych" została zawarta art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. 2013, L 347, s. 608). Przepis ten stanowi, że: "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:

1. i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu.

W zaskarżonej w sprawie decyzji organ wskazuje, że ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności zostały dokonane w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w ramach działania rolno – środowiskowo – klimatycznego. Z decyzji wynika, że analizując raport z czynności kontrolnych organ przyjął, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynika z możliwości zastosowania podczas kontroli na miejscu tolerancji pomiaru.

Ponadto Dyrektor P. Oddziału Regionalnego wskazuje, że na kontrolowanych działkach stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR52 i DR53. Błąd ten, zdaniem organu, powoduje weryfikację i aktualizację maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na tych działkach. Sporządzona w trakcie przedmiotowej kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzenia kontroli i stanowi integralną część raportu z czynności kontrolnych. Zdjęcia działek rolnych wykazanych w tabelach decyzji przedstawiają obszary wyłączone z płatności, tj. tereny podmokłe, zadrzewienia i zakrzaczenia mające wpływ na ustalenie aktualnej wielkości MKO.

Z powyższego wynika, że organ wyłączył z płatności tereny podmokłe, zadrzewienia i zakrzaczenia. Poza tym jednozdaniowym stwierdzeniem organ nie dokonuje jakiejkolwiek analizy terenów zadrzewionych, zakrzaczonych i podmokłych. Organ nie wskazuje też regulacji, które w sposób jednoznaczny takie tereny wykluczałyby z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Tymczasem, jak zauważono, chociażby płatność na zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Z kolei z przytoczonej już definicji trwałych użytków zielonych (art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia 1307/2013) wynika, że trwałym użytkiem zielonym mogą być również takie grunty, które poza spełnieniem warunków: (1) zajęcia pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), (2) nie objęcia płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat, dopuszcza możliwość występowania na nich krzewów lub drzew, które "mogą nadawać się do wypasu", pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych.

Zatem nie jest tak, że w każdej sytuacji samo stwierdzenie występowania na gruncie drzew czy krzewów skutkuje wykluczeniem takich obszarów z płatności.

Skarżący nie kwestionuje występowania w 2017 r. na zadeklarowanych działkach rolnych drzew i krzewów, ale twierdzi, że nie występowały one w sposób zwarty, co uniemożliwiałoby mu prowadzenie działalności rolnej w sposób odpowiadający tej, jaka może być prowadzona na działkach pozbawionych takiej roślinności. Kontrolowana decyzja nie zawiera ustaleń w tym zakresie. Organ nie poczynił w sprawie stosownych rozważań i nie wskazał, aby dokonywał ustaleń faktycznych istotnych dla przyjęcia spełnienia warunków uznania gruntów, na których występują zadrzewienia i zakrzewienia, za trwałe użytki zielone.

Przyjmując zatem, że obszar działek rolnych był zadrzewiony i zakrzaczony, i tym samym nie kwalifikuje się do wsparcia, organ zdaje się nie dostrzegać, że cyt. przepis art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013" pozwala uznać za trwałe użytki zielone również "inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu".

W ocenie Sądu, przyjęcie a priori, że działki zadrzewione i zakrzaczone są wyłączone z płatności może w tej sprawie skutkować naruszeniem przez organ wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013. Co istotne, na gruncie tej sprawy organ treści tego przepisu nawet nie analizuje. Organy obu instancji nie podjęły w ogóle rozważań co do tego, czy, po pierwsze występujące na deklarowanych przez skarżącego działkach krzewy czy drzewa mogą nadawać się do wypasu, po drugie zaś, czy zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych. Brak oceny w tym zakresie świadczy przede wszystkim o niewystarczającym rozpoznaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności a także o niewyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Sprawa wymaga więc dokonania analizy w spornym zakresie i wyjaśnienia skarżącemu w decyzji, czy zadeklarowane przez niego grunty, na których znajdują się drzewa i krzewy i tereny, mogą podlegać płatnościom.

Niewątpliwie przedstawione okoliczności mogą mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem miały one bezpośredni wpływ na wysokość przyznanych skarżącemu płatności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłączenie zadrzewień i zakrzewień miało wpływ na ustalenie wielkości MKO.

W ocenie Sądu na tle niniejszej sprawy doszło w tym zakresie do naruszenia przez organy art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 Ustawy o płatnościach oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie. Ponadto w obowiązku strzeżenia praworządności mieści się obowiązek wskazania i analizy przepisów, które miały wpływ na rozstrzygnięcie. Jest to szczególnie istotne, gdy organ odmawia przyznania stronie uprawnienia.

W okolicznościach tej sprawy organ wobec podnoszonych konsekwentnie przez stronę wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowanego winien był ustalić, jakie przepisy znajdują w sprawie zastosowanie, przeprowadzić ich analizę a następnie ocenić materiał dowodowy z perspektywy mających zastosowanie norm prawnych. Sąd zauważa, że w sprawie organ przeprowadził dowody (w uzasadnieniu decyzji powołał się zarówno na ortofotomapę, jak też na wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu) a skarżący nie tyle zarzuca ich brak, co błędną ocenę.

Sąd dostrzega to, że formułowane przez stronę jednozdaniowe odwołania mogły sprawiać organowi trudność w zrozumieniu jej żądań. Skarżący jasno wyartykułował je dopiero na etapie skargi do Sądu. Tym niemniej organ, jako gospodarz postępowania, wskazując istnienie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych i wyłączając je z płatności powinien dokonać analizy zarówno przepisów regulujących to zagadnienie, jak też wskazać, jak w kontekście tych przepisów interpretuje ustalone w sprawie fakty. Słusznie też wskazuje skarżący, że w wydanej decyzji organ nie przeprowadził takiej analizy zadeklarowanych przez skarżącego obszarów (czy zadrzewienia i zakrzaczenia miały charakter zwarty, czy wykluczały rolnicze użytkowanie całych tych części działek). Organ wprawdzie wskazuje, że korzystał zarówno z ortofotomapy jak i z ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu, jednak nie sposób dowiedzieć się z decyzji, jakie wnioski organ podjął w wyniku poszczególnych analiz i jaki to miało wpływ na rozstrzygnięcie w przyznawaniu poszczególnych płatności.

Z decyzji nie wynika, jakie istotne z punktu widzenia tej sprawy, w tym zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności, okoliczności zostały ustalone w wyniku kontroli na miejscu. Jest to o tyle istotne, że zarówno w odwołaniu od decyzji jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżący, nie kwestionując zasadniczo możliwości posługiwania się ortofotomapą, zarzuca organowi właśnie brak uwzględnienia wyników kontroli na miejscu. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji tej spornej kwestii sprawia, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a.

Braki uzasadnienia decyzji w wyżej opisanym zakresie, spowodowały, że Sąd podjął wątpliwości co do prawidłowości wyłączenia z płatności terenów podmokłych, zadrzewień i zakrzaczeń. Dokonanie takich wykluczeń winno być poprzedzone wskazaniem przepisów, które do tych zagadnień się odnoszą.

Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowej, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Jak każdy dowód w sprawie powinny być ocenione, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane (wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2021r., I SA/Ke 182/20, prawomocny).

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy opierając się, jak podaje, na dowodzie, którego uwzględnienia domagała się strona skarżąca, nie wskazał jednak w uzasadnieniu decyzji, w jakim zakresie dowód ten wpłynął na ustalenia faktyczne i w zakresie wyznaczenia i ustalenia wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowanego, przyjęte ustalenia faktyczne nie poddają się zatem weryfikacji zarówno przez samą stronę, jak i następnie sąd. Tym samym organ dopuścił się w prowadzonym postępowaniu istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji.

Z tych względów zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy prawa procesowego, podlega - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - usunięciu z obrotu prawnego. Uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję Sąd kierował się tym, że w sprawie nie podnoszono zarzutu nieprzeprowadzenia dowodów, a jedynie błędnej ich oceny. Organ, któremu sprawa zostanie przekazana sam zdecyduje, czy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów i, w zależności od przyjętych wniosków, sam rozstrzygnie sprawę lub przekaże ją do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na tę kwotę składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego profesjonalnemu pełnomocnikowi.

Rozpoznając sprawę ponownie organ przytoczy i dokona analizy stosownych przepisów odnoszących się do spornego zagadnienia i w zależności od wyników tej analizy dokona oceny spornych działek i podejmie decyzję, czy działki na których występują drzewa, krzewy i tereny podmokłe kwalifikują się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ powinien mieć również na uwadze to, że Unia Europejska wspiera praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska. Jak wynika z pkt 37 Preambuły do Rozporządzenia 1307/2013 (które – jak wynika z jego tytułu - ustanawia przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej), praktyki te powinny polegać na prostych, ogólnych, pozaumownych i corocznych działaniach, które wykraczają poza zasadę wzajemnej zgodności i są związane z rolnictwem, takich jak dywersyfikacja upraw, utrzymywanie trwałych użytków zielonych, w tym tradycyjnych sadów, na których drzewa owocowe o niewielkim zagęszczeniu porastają powierzchnię użytku zielonego, oraz ustanowieniu obszarów proekologicznych.

Następnie organ winien ponownie odnieść się w sposób precyzyjny do zarzutów skarżącego w zakresie powierzchni wyłączonych z płatności z powodu zadrzewień, zakrzewień i terenów podmokłych. Należy ustalić, jaki był stan tych części działek w czasie kontroli na miejscu W zależności od wyników poczynionych ustaleń organ winien wskazać obszar kwalifikowany, obliczyć wysokość przysługującej skarżącemu płatności. Dopiero podjęcie przez organ tych działań może ewentualnie uaktualnić sens rozważań co do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że korony drzew mają większą powierzchnię niż drzewa przy gruncie.