Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...]Starosta K. określił wysokość dotacji oświatowej przekazanej w roku 2021 r. dla B. Szkoły I stopnia w K.prowadzonej przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. (dalej jako: "Zakład", "ZDZ") jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu K. w kwocie 7.295,71 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] grudnia 2021 r. do dnia zapłaty oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenie decyzji na rachunek bankowy Powiatu K. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w decyzji jednoznacznie wskazał, iż z rocznego rozliczenia pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na 2021 r. wynika, że ZDZ poniosła w 2021 r. wydatki na realizację zadań, o których mowa w art. 35 ust. 5 pkt 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U z 2020 r., poz. 2029 ze zm., dalej jako: "u.f.z.o.") w wysokości 22.194,90 zł. Zgodnie z wyliczeniem opartym na wzorze wskazanym w decyzji na str. 7-8 kwota tych wydatków wynosi 14.899,19 zł. ZDZ wydatkował więc kwotę wyższą o 7.295,71 zł.
Kolegium podniosło, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób bardzo szczegółowy wykazał, z czego wynikają powyższe kwoty. I tak wydatki określone symbolem "W" dla ZDZ ustalono na 300.610,84 zł. Ponadto zgodnie z danymi zawartymi w SIO liczbę uczniów, przyjętą do naliczenia subwencji oświatowej dla Zakładu ustalono na 31, w tym 1 uczeń posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, niepełnosprawny z niepełnosprawnością sprzężoną, 1 uczeń posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, niepełnosprawny z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim i 1 uczeń, który rozpoczął kształcenie w roku szkolnym 2022/2021 w zawodzie elektromechanik. Zdaniem SKO Starosta w sposób staranny i wyczerpujący określił wysokości wydatków, które zastosował następnie do określonego w art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. wzorze. Wydatki "W’ wskazane powyżej zostały określone w oparciu o Roczne rozliczenie z pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. za rok 2021 i Roczne rozliczenie z pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego za 2021 r., sporządzanych przez ZDZ. Kolegium podniosło, że Zakład nie wykazał przy tym w żaden sposób organowi dotującemu, iż poniósł wydatki w tej szkole w 2021 r., wyższe od otrzymanej dotacji, pomimo, iż Starosta K.i pismem z [...] lutego 2022 r., nr [...]oraz następnie pismem z[...] marca 2022 r., nr [...]wskazał, na konieczność przedstawienia tych danych.
W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji za wydatki "W" mógł przyjąć jedynie kwotę przekazanej dotacji. Kolegium stwierdziło, że Starosta wywiązał się więc z ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) i podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony, tym bardziej, iż dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w jej posiadaniu. Zaznaczył, że mimo dwukrotnego ([...] luty 2022 r., oraz [...] marca 2022 r.) wezwania przez organ do złożenia wyjaśnień dotyczących rozliczenia z pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego za 2021 r., ZDZ nie przedłożył żadnych dokumentów i nie złożył w tej sprawie wyjaśnień.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Zakład złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- rażące naruszenie art. 61 w zw. z art. 252 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") i § 13 uchwały Nr [...]Rady Powiatu K. z [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół prowadzonych przez inny organ niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Powiatu K., oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji.
- naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na błędnym określeniu zakresu znaczeniowego oznaczenia "W" zawartego we wzorze.
- rażące naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w sposób rażąco nieobiektywny, bez poszanowania dla podstawowych praw strony, w tym poprzez wywodzenie wobec strony negatywnych konsekwencji prawnych z błędnych działań podejmowanych przez pracowników organu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy w sposób odmienny rozumiały pojęcie wydatków. Wskazał, że za wydatki stosownie do art. 35 ust. 5 pkt 4 u.f.z.o. należy rozumieć takie, które ograniczone były otrzymaną dotacją- poniesione w danym roku budżetowym w tej szkole. Wskazana natomiast przez ZDZ w piśmie kwota oznacza wszystkie wydatki szkoły (otrzymana kwota+ środki własne).
Mając na uwadze tak postawione zarzuty, Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w skrócie "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")).
Dotacje oświatowe podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Rozliczenie dotacji stanowi potwierdzenie spełnienia wszystkich wymogów związanych z wykorzystaniem dotacji. Organ dotujący ma prawo żądać wyjaśnień i dodatkowych informacji w zakresie złożonych rozliczeń oraz korekt tych rozliczeń. Do rozliczenia dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mają zastosowanie przepisy art. 251 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.- dalej u.f.p). Wydatkowanie środków pochodzących z dotacji poddane jest ścisłym rygorom i nie może odbywać się w dowolnie przyjęty sposób (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2013 r., sygn. akt l SA//Kr 1955/12). Co za tym idzie organ dotujący ma prawo kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych na podstawie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. póz. 1930 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, że działania te nakierowane są na umożliwienie zebrania przez organ kontrolny stosownych dowodów. To bowiem beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające, że właściwie pobrał i wykorzystał dotację. Na podstawie art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W rozpatrywanej sprawie jest to Uchwała nr XXXIV/225/17 Rady Powiatu Kolneńskiego z dnia 28 grudnia 2017r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół prowadzonych przez inny organ niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie Powiatu Kolneńskiego, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji (Dz. Urz. Woj. Podl z 2021 r. poz. 70 dalej uchwała) Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt l SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 5 pkt. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o finasowania zadań oświatowych Dotacja, o której mowa w art. 16-21, art. 25, art. 26, art. 28-31 a i art. 32, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy - Prawo oświatowe. Przez wydatki, o których mowa w ust. 4, należy rozumieć w przypadku: (...) szkół niewymienionych w pkt 1 - oprócz wydatków, o których mowa w pkt 2, także wydatki na realizację zadań innych niż określone w pkt 2, w wysokości wyrażonej ściśle określonym wzorem. Oznacza to, że ustawodawca określił ściśle wysokość wydatków, poprzez podanie wzoru je obliczającego. Mają one reprezentować konieczne do ponoszenia wydatki ogólne przypadające na uczniów szkół z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego lub dzieci niepełnosprawnych intelektualnie w stopniu głębokim. Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydając decyzję organ jednoznacznie wskazał, że z rocznego rozliczenia pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na rok 2021 wynika, że w roku 2021 B.Szkoła l stopnia w K. Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł., poniosła wydatki na realizację zadań, o których mowa w art. 35 ust. 5 pkt 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w wysokości 22 194,90 zł. Zgodnie z wyliczeniem opartym na wzorze wskazanym powyżej kwota tych wydatków wynosi 14.899,19 zł. Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. wydatkował więc kwotę wyższą o 7 295,71 zł., co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji w sposób bardzo szczegółowy wykazał. Nie można więc decyzji zarzucić lakoniczności czy też nieweryfikowalności zaskarżonej decyzji. Organ w sposób wyraźny wskazał, sposób wyliczenia, l tak wydatki określone symbolem "W dla Branżowej Szkoły l stopnia w K. Zakład Doskonalenia Zawodowego ustalono na 300610,84 zł. Ponadto zgodnie z danymi zawartymi w SIO liczbę uczniów, przyjętą do naliczenia subwencji oświatowej dla Branżowej Szkoły l stopnia w K. Zakład Doskonalenia Zawodowego ustalono na 31, w tym 1 uczeń posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, niepełnosprawny z niepełnosprawnością sprzężoną, 1 uczeń posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, niepełnosprawny z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim i 1 uczeń, który rozpoczął kształcenie w roku szkolnym 2022/2021 w zawodzie elektromechanik. W dalszej części decyzji Starosta K. w sposób staranny i wyczerpujący określił wysokości wydatków, które zastosował następnie do określonego w art. 35 ust. 5 pkt 4 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych wzorze. Wydatki "W wskazane powyżej zostały określone w oparciu o Roczne rozliczenie z pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. za rok 2021 i w Roczne rozliczenie z pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego za rok 2021, sporządzanych przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w Ł. Zakład nie wykazał przy tym w żaden sposób organowi dotującemu, że poniósł wydatki w tej szkole w 2021 r., wyższe od otrzymanej dotacji, pomimo, iż Starosta K.pismem z dnia [...] lutego 2022r., nr [...]oraz następnie pismem z dnia [...] marca 2022r., nr[...], wskazał, na konieczność przedstawienia tych danych. W związku z tym organ l instancji za wydatki "W mógł przyjąć jedynie kwotę przekazanej dotacji. Organ l instancji wywiązał się więc z ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.),podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Zauważyć jednak należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w posiadaniu strony. Skarżący mimo dwukrotnego ([...] luty 2022r., oraz [...] marca 2022r.) wezwania przez organ do złożenia wyjaśnień dotyczących rozliczenia z pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. na uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego za rok 2021, nie przedłożył żadnych dokumentów i nie złożył w tej sprawie wyjaśnień. Nie jest więc uzasadniony zarzut prowadzenia postępowania w sposób nieobiektywny, bez poszanowania podstawowych praw strony. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 1185/21; "Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet bowiem jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła."
Oznacza to, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 252 u.f.p. oraz art. 35 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co Sąd wyraził powyżej.
Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.