Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2021 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (DIAS) w B., pełnomocnik N. K. zwróciła się o stwierdzenie nieważności wszelkich rozstrzygnięć wydanych w toku:
- 1. postępowania zabezpieczającego prowadzonego na podstawie zarządzeń zabezpieczenia nr [...];
- 2. postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...],
W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia te wydawane były przez niewłaściwy organ, tj. Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B., podczas gdy właściwym był Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. Precyzując wniosek pismem z 1 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej wymieniła postanowienia organu egzekucyjnego, o których stwierdzenie nieważności wnosi, wskazując m. in. na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z [...] maja 2020 r. nr [...]. Dodała przy tym, iż wniosek obejmuje również swoim zakresem żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć II instancji utrzymujących w mocy wskazane postanowienia (w tym przypadku ww. postanowienie organu egzekucyjnego utrzymane zostało w mocy przez DIAS w B. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...]).
Postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...], DIAS w B. – na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia DIAS w B. z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z [...] maja 2020 r. nr [...] uznające za niezasadny zarzut z art. 33 § 1 pkt 1, 8, 9 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, był w ocenie organu fakt, że postanowienie, o którego stwierdzenie nieważności wnosi skarżąca było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 720/20, oddalił skargę na postanowienie DIAS w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]). Organ poinformował, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu II Instancji oznacza w konsekwencji brak podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które wniesiono zażalenie - w przedmiotowej sprawie będzie to postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...].
Niezależnie bowiem od sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru w miejsce postanowienia pierwszoinstancyjnego wchodzi postanowienie organu odwoławczego. Do badania postanowienia pierwszej instancji pod kątem podstaw nieważnościowych może dojść dopiero wówczas, gdy stwierdzi się nieważność utrzymującego go w mocy postanowienia organu II instancji.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie z dnia [...] marca 2022 r., DIAS w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.
Zdaniem organu, żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 tycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 122/19, z 22 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 186/21.
Organ zauważył, że oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na postanowienie DIAS w B. z [...] lipca 2020 r. oznacza, że postanowienie te wolne jest od kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 tj. wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, mogącej stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności. Kwestia prawidłowego ustalenia właściwości organu egzekucyjnego była przedmiotem rozpatrywania w wyroku WSA w Białymstoku z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 720/20 i w oddalającym od niego skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021 r. sygn. akt III FSK 3404/21. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jak i Naczelny Sąd Administracyjny potwierdziły, że organem egzekucyjnym właściwym w sprawie jest Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w B. Dodatkowo organ zauważył, że w postępowaniu nadzorczym dokonuje się oceny decyzji (postanowienia) pod kątem istnienia ew. przesłanek nieważności na dzień wydania danej decyzji (postanowienia), tj. w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu jej wydania. W związku z tym, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. nie mają znaczenia okoliczności faktyczne i prawne powstałe później.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do sądu. Działająca w jej imieniu pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw.
z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności, a także mimo iż Dyrektor pominął fakt, że w ramach niniejszej sprawy sam Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w B., będący stroną postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego obarczonego wadą nieważności, dnia [...] listopada 2021 skutecznie doręczył zawiadomienie w przedmiocie przekazania postępowania do właściwego w sprawie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., a tym samym uznał się za organ niewłaściwy oraz uznał dotychczasowe rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za nieprawidłowe, w konsekwencji czego Dyrektor powinien przeprowadzić postępowanie oraz wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku rozstrzygnięć.
Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozważanie uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem sporu jest zasadność odmówienia przez organ wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia DIAS w B. z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z [...] maja 2020 r. nr [...], w którym uznano za niezasadne zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej do majątku N. K. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Wskazany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
W literaturze przedmiotu komentatorzy zwracają uwagę, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 61a).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3793/18, z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 244/19, z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 122/19, wraz z przywołanym tam orzecznictwem). W wyrokach tych NSA stwierdził, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, sąd obowiązany jest bowiem z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności.
Powyższe rozważania odnieść należy również do postanowień, które stały się przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.
W realiach rozpatrywanego przypadku sąd podziela stanowisko organu, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku N. K. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia DIAS w B. [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. Postanowienie DIAS z [...] lipca 2020 r. podlegało już bowiem sądowej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 720/20, oddalił skargę N. K. Orzeczenie to jest prawomocne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt III FSK 3404/21, oddalił skargę kasacyjną N. K. W świetle art. 170 p.p.s.a. prawomocny i wiążący wyrok WSA w Białymstoku stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uruchomienie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.
Zgodzić się należy z organem, że wskazane postanowienie wolne jest od kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości. Kwestia właściwości organu egzekucyjnego była przedmiotem rozważań w ww. wyrokach. WSA w Białymstoku stwierdził, że czynności egzekucyjne były wykonywane przez organ właściwy miejscowo, NSA zaaprobował zaś to stanowisko sądu I instancji.
W związku z powyższym, sąd podziela stanowisko DIAS wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. okazał się zatem bezzasadny. Reakcja organu na wniosek o stwierdzenie nieważności była prawidłowa.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).