Uzasadnienie
Pismem z 2 lipca 2024 r S. D. (dalej: "skarżący") wniósł skargę, w której kwestionował prawidłowość działań wierzyciela, tj. Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w zakresie egzekwowania należności pieniężnych na podstawie tytułu wykonawczego z 11 kwietnia 2024 r. o numerze 0101-DU.412.32.2024 dotyczącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Prezes KRUS zakwalifikował ww. pismo jako skargę na postanowienie z dnia 3 czerwca 2024 r. znak 0101-DU.412.32.2024 w oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego dotyczącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ustosunkowując się do powyższego pisma, Prezes KRUS opisał prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując, że skarżący od 1 stycznia 2022 r. nieterminowo regulował należności składkowe i przy wpłatach nie uwzględniał należnych odsetek za zwłokę. Wpłaty były zatem rozliczane proporcjonalnie na należność główną i odsetki należne do dnia wpłaty. W związku z tym pozostawały niepłacone części składek.
W piśmie z 16 sierpnia 2024 r. skarżący wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu, zaskarżony akt to tytuł wykonawczy z dnia 11 kwietnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie skarżący domaga się kontroli przez sąd administracyjny legalności czynności wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z 11 kwietnia 2024 r.
Zdaniem sądu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Skarżący kwestionuje bowiem zasadność wystawienia wobec niego tytułu wykonawczego, a co za tym idzie – prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie odnosząc się przy tym do żadnych aktów indywidualnych wydanych w jego toku. Tymczasem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego mogą być wyłącznie konkretne, ściśle wymienione akty lub czynności - a nie całokształt działalności wierzyciela.
Nie jest również możliwe skuteczne uruchomienie kontroli sądowej w zakresie czynności wystawienia tytułu wykonawczego, opisanego w skardze. Stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505, dalej: "u.p.e.a."), postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy jest więc dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzającym istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego wszczyna egzekucję administracyjną, w trakcie której zobowiązanemu przysługuje wiele środków prawnych wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę, w tym w szczególności prawo do wniesienia zarzutów (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2013 r., II FSK 2866/13 – wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym postanowieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zobowiązanemu przysługuje również skarga na czynności egzekucyjne na zasadach określonych w art. 54 u.p.e.a.
Podkreślić jednak należy, że samo wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego, z czym ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji łączy skutek w postaci wszczęcia egzekucji, ma charakter czynności technicznej, która nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy nie jest bowiem ani postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Skarga na tytuł wykonawczy jest zatem niedopuszczalna (por.: postanowienia o sygn. akt II GSK 2415/13, II FSK 323/18 i I SA/Gl 1403/21).
Nie budzi zatem wątpliwości, że rozpatrywana skarga, dotycząca szeroko rozumianej działalności wierzyciela, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Warto przy tym zaznaczyć, że działania wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Wierzyciel w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, dlatego ciąży na nim powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji, w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku.
Natomiast kontrola legalności działalności podjętej przez wierzyciela w zakresie dotyczącym wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania go do egzekucji, dokonać się może jedynie w drodze szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takiego jednak aktu skarżący w skardze nie powołuje i nie skarży.
W konsekwencji skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.