Uzasadnienie
Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 października 2020 r., wystawionego przez Marszałka Województwa, Marszałek Województwa M. wszczął wobec J.L. egzekucję administracyjną obowiązku polegającego na uiszczeniu zaległej opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (działek nr [...],[...],[...],[...] położonych w obrębie P., gmina U.). Odpis tytułu wykonawczego został odebrany przez stronę w dniu 7 grudnia 2020 r.
Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. J.L. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, tzn. zarzut nieistnienia obowiązku oraz zarzut błędu co do zobowiązanego.
Postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r., Marszałek Województwa (dalej w skrócie zwany Marszałkiem lub organem pierwszej instancji) uznał zarzuty wniesione przez J.L. za nieuzasadnione. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia strona wniosła zażalenie.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym) utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że spór dotyczy tego, kto powinien zostać uznany za zobowiązanego do uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) - dalej w skrócie zwanej u.o.g.r.l.), osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty w 2015 roku była J.L., jako nabywca nieruchomości. Przejście obowiązku uiszczania opłat rocznych na nabywcę gruntu wynika bowiem z mocy prawa i w tym zakresie nie wydaje się decyzji administracyjnej o przejściu obowiązku uiszczania opłat rocznych na podmiot, który nabył grunt wyłączony z produkcji rolniczej. Skutek w postaci przejścia obowiązku uiszczania opłat rocznych na nabywcę gruntu następuje w momencie zbycia tego gruntu, a zmiana po stronie podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłat rocznych następuje w trybie regulowanym przepisami prawa cywilnego.
Organ wskazał dalej, że obowiązek ten dotyczy także przypadku nabycia na podstawie orzeczenia sądowego o przysądzeniu własności. Znajduje tutaj bowiem zastosowanie art. 999 § 2 kodeksu postępowania cywilnego. Jednocześnie to, czy zbywający poinformował nabywcę o obowiązku uiszczania opłat rocznych, nie ma wpływu na przejście na nabywcę gruntu obowiązku uiszczania opłat.
W ocenie Kolegium, obowiązek uiszczania opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a opłatę roczną za dany rok uiszcza się do dnia 30 czerwca tego roku. Grunt nabyty przez J.L. został już faktycznie wyłączony z produkcji rolniczej przez poprzedniego właściciela i wówczas powstał obowiązek uiszczania opłat rocznych. Stając się właścicielem gruntu w dniu 20 kwietnia 2015 r., J.L. - w myśl art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., przejęła obowiązek wnoszenia opłat rocznych.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o nieistnieniu egzekwowanego obowiązku, albowiem decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i ustaleniu opłat rocznych obowiązuje. Nie doszło także do wygaśnięcia obowiązku z powodu jego dobrowolnego wykonania, umorzenia, czy przedawnienia. W przekonaniu organu w sprawie nie doszło także do błędu co do osoby zobowiązanego albowiem J.L. została przez wierzyciela prawidłowo uznana za zobowiązaną do uiszczenia opłaty za 2015 r., została wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązana i doręczono jej odpis tytułu wykonawczego.
Na postanowienie Kolegium J.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 pkt.
- 1) i 3) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 12a u.o.g.r.l.
Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wskazała, że do momentu powiadomienia jej o zajęciu rachunku bankowego, nie dysponowała wiedzą o tym, że na nabytej nieruchomości ciąża jakiekolwiek zobowiązania. O ich istnieniu nie została bowiem poinformowana przez komornika prowadzącego licytację, zobowiązania nie wynikały także z księgi wieczystej. Strona zauważyła, że toczyło się postępowanie egzekucyjne wobec poprzedniego właściciela gruntu tj. spółki "A", a dopiero z chwilą zaprzestania prowadzenia tej egzekucji wszczęto postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej. Zdaniem strony błędne prowadzenie egzekucji wobec innego podmiotu spowodowało drastyczny wzrost kwoty zadłużenia o narosłe odsetki.
Wnosząca skargę zauważyła, że w jej przekonaniu, obowiązek uiszczenia opłaty rocznej obciąża tego, kto jest właścicielem gruntu w dniu 1 stycznia danego roku. Zdaniem strony w przypadku zbycia własności gruntów obowiązek ponoszenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę z tym, że to zbywca wnosi opłatę za rok, w którym nastąpiło zbycie ponieważ był on właścicielem nieruchomości w dacie 1 stycznia tego roku, natomiast nabywca wnosi opłaty dopiero od roku następnego po roku, w którym nabył prawo własności gruntów.
Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że Starosta w decyzji o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej ustalając opłaty roczne za wyłączenie gruntów nie wziął pod uwagę, że na wymienionych działkach będzie realizowana inwestycja polegająca na budowie lokali mieszkalnych z przeznaczeniem do całorocznego zamieszkania w postaci samodzielnych domów jednorodzinnych oraz domów w zabudowie bliźniaczej. Natomiast na podstawie art. 12a u.o.g.r.l. budowa domów jednorodzinnych zwalnia z obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej - łącznie 7000 m2, a więc powierzchnię, przekraczającą powierzchnię działek, na których prowadzona jest inwestycja. W związku z powyższym obowiązek uiszczania przez skarżącą opłaty rocznej nie istnieje, albowiem zwolnienie w zakresie uiszczania opłaty przy budownictwie mieszkaniowym następuje z mocy prawa.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionowała zasadność prowadzenia wobec niej postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Marszałka, a obejmującego obowiązek uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Strona wnosząca skargę sformułowała zarzut nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz błędu co do wskazania podmiotu zobowiązanego. Zdaniem skarżącej, obowiązek uiszczenia opłaty spoczywał na poprzednim właścicielu nieruchomości a ponadto, decyzja Starosty o ustaleniu o ustaleniu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, nie uwzględniała treści art. 12a u.o.g.r.l.
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) – dalej w skrócie zwanej u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1) lub błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3).
Jak stanowi art. 1a pkt 20 u.p.e.a. przez zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Przez błąd co do zobowiązanego rozumie się sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutów. Ponieważ w konsekwencji zobowiązany został pozbawiony możliwości obrony swych interesów, należy odstąpić od czynności egzekucyjnych wobec osoby błędnie uznanej za zobowiązanego i podjąć je wobec zobowiązanego. Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być zarówno wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
W tym drugim przypadku wierzyciel może wystawić tytuł wykonawczy na nowego zobowiązanego, a zobowiązany, wnosząc zarzut, może kwestionować twierdzenie wierzyciela o przejściu obowiązku na tę, a nie inną osobę. Stwierdzenie braku podstaw do wskazania w tytule wykonawczym danego podmiotu jako zobowiązanego prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, wyd. IX, art. 33, LEX).
Pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że J.L. jest właścicielką gruntu położonego w miejscowości P. (gmina U.), stanowiącego działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]. J.L. stała się właścicielką 9510 z 10000 udziałów gruntu stanowiącego działki nr [...],[...] i [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego IX Wydział Cywilny z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. [...], o przysądzeniu własności. Grunt decyzją Starosty z dnia 16 września 2005 r., nr [...], został wyłączony z produkcji rolniczej. W decyzji ustalono również opłatę za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, wskazując, że powinna ona być uiszczana do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od roku 2006, a skończywszy na roku 2015. W związku z nieuiszczeniem opłaty za 2015 rok na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 października 2020 r., nr [...], wystawionego przez Marszałka, wszczęto wobec J.L. egzekucję administracyjną. Odpis tytułu wykonawczego został odebrany przez J.L. w dniu 7 grudnia 2020 r.
Jak stanowi art.
12. ust. 1 u.o.g.r.l., osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.
Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że obowiązek uiszczenia rocznej opłaty spoczywa bądź to na osobie, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej bądź też na nabywcy gruntu, jeżeli doszło do jego zbycia. Należy przy tym dodać, że przejście obowiązku uiszczania opłaty na nabywcę następuje z mocy ustawy, z chwilą nabycia gruntu. Istnienie tego obowiązku jest zatem niezależne od woli i uzgodnień czynionych między zbywcą a nabywcą gruntu.
Zgodzić należy się również z poglądem, że na powstanie obowiązku uiszczania opłat rocznych przez nabywcę gruntu nie ma wpływu okoliczność nieuprzedzenia nabywcy przez zbywającego o istnieniu takiego obowiązku. (por. wyroki WSA we Wrocławiu dnia 24 listopada 2011 r. II SA/Wr 729/11, z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Wr 563/17). Stanowisko takie prezentowane jest również w nauce prawa gdzie wskazuje się, że zaniechanie przez zbywcę poinformowania nabywcy o przejściu na niego obowiązku uiszczania opłat rocznych, nie powoduje wygaśnięcia tego obowiązku. Brak takiej informacji może być jedynie rozważany w kontekście możliwości rozwiązania umowy sprzedaży gruntu, z uwagi na złożenie oświadczenia woli pod wpływem błędu w rozumieniu art. 84 k.c. (Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: WKP 2021).
Trzeba mieć także na uwadze, że ustawodawca posłużył się terminem "opłata roczna" jako określona całość, a nie jej część. Kwestia opłaty rocznej nie może być zatem dowolnie modyfikowana i nie ma podstawy prawnej do dzielenia obowiązku ponoszenia takiej opłaty, w przypadku zbycia prawa do nieruchomości w ciągu roku kalendarzowego. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Zatem stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne.
Sąd wskazuje również, że z treści art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż obowiązek uiszczenia opłaty powstaje już z momentem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącej, wynikający z tego przepisu obowiązek nie aktualizuje się okresowo w każdym kolejnym roku, w którym istnieje konieczność uiszczenia opłaty. Przepis art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. wskazuje bowiem jedynie na termin, w jakim ustaloną opłatę roczną należy uiścić tj. do dnia 30 czerwca danego roku. Z przepisu tego nie można natomiast wywodzić, że w sytuacji, gdy do nabycia nieruchomości doszło przed dniem 30 czerwca danego roku kalendarzowego, obowiązek uiszczenia opłaty spoczywa na zbywcy gruntu. Wskazany przepis reguluje jedynie termin zapłaty, a nie wskazuje tego, na kim spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty. O tym, jaki podmiot jest zobowiązany do jej uiszczenia, w przypadku gdy doszło do zbycia gruntu, stanowi bowiem wyraźnie art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.
Sąd stoi na stanowisku, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej, który już powstał istnieje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i jest niezależny od tego, czyją własnością stał się grunt. Co do zasady do ponoszenia ciężaru opłaty jest zobowiązany podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji chyba, że doszło do zbycia gruntu. W takim przypadku obowiązek ten, z mocy prawa przechodzi na nabywcę czyli w realiach niniejszej sprawy na J.L..
W świetle poczynionych uwag należy w pełni zgodzić się z organem odwoławczym, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie doszło do błędu co do zobowiązanego. J.L. została prawidłowo wskazana w tytule wykonawczym jako osoba zobowiązana do uiszczenia rocznej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym Sąd wskazuje, że w myśl zaś art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przywołanego przepisu wynika, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności ("zasadności") decyzji wymiarowej, ani też "wymagalności" zobowiązania podatkowego w niej określonego. Zakwestionowanie jej prawidłowości w postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 894/18).
W konsekwencji, za niezrozumiałe należy uznać przywoływane w skardze, argumenty wskazujące na nieprawidłowość w zakresie wydania przez Starostę decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i ustaleniu rocznej opłaty, skoro niniejsze postępowanie egzekucyjne miało na celu doprowadzenie do wyegzekwowania należności pieniężnej objętej tą decyzją. Działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określony obowiązek, w tym wypadku określenia rocznej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Stąd kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może więc odnieść skutku. Jak wskazuje bowiem art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym.
Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18).
W przekonaniu Sądu organ prowadził postępowanie z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Przeprowadzona przez organ podatkowy odmienna ocena ustalonego stanu faktycznego oraz skutków prawnych wynikających z art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. nie dowodzi, że naruszono nałożony na organy obowiązek działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu nałożony na organy obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.) nie oznacza, iż organy podatkowe obowiązane są interpretować fakty i przepisy prawa jedynie w sposób zadowalający dla strony, a więc w sposób zbieżny z jej stanowiskiem. Podniesione przez skarżącą zarzuty stanowią w istocie polemikę, z prawidłowymi ustaleniami organów. Ta zaś - jako nieznajdująca oparcia w przepisach prawa, a przy tym pozbawiona mocy przekonywania wobec braku jej odzwierciedlenia w aktach sprawy, nie mogła doprowadzić do wniosków odmiennych, aniżeli te przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.
Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu prawnego, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.