Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 września 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku "A" w S. Sp. z o. o., o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 3 lipca 2014 r. odmawiającą umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieuregulowania składek.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 22 maja 2014 r., skarżącą zwróciła się do ZUS o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu składek oraz o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieopłaconych należności składkowych. We wniosku wskazano, że ze względu na sytuację finansową, możliwości płatnicze Spółki – na poczet spłaty ww. składek - kształtują się obecnie na poziomie 2.000 zł miesięcznie.
Po przeprowadzeniu postępowania i analizie dowodów złożonych przez wnioskodawcę, decyzją z dnia 3 lipca 2014 r. ZUS odmówił umorzenia odsetek powstałych z tytułu nieuregulowania składek na ubezpieczenie społeczne (w kwocie 20.096 zł), ubezpieczenie zdrowotne (w kwocie 23.190 zł), Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (w kwocie 3.640 zł), uznając że nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie ww. odsetek.
W ocenie organu nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż kwota zadłużenia znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ww. ustawy umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Oznacza to, że ZUS jest obowiązany umarzać odsetki tylko w przypadku, gdy umorzeniu podlega należność główna.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia 11 września 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 3 lipca 2014 r.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy i przywołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujące przesłanki umorzenia, tj. art. 28 ust. 2 pkt 1-6.
Organ wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 4 ww. ustawy. Faktem jest natomiast, że działalność gospodarcza nadal jest prowadzona, a ponadto istnieje majątek, z którego można by egzekwować należności. Ponadto nie ma zastosowania przesłanka zawarta w punkcie 4a, ponieważ wysokość nieopłaconych składek w sposób znaczący przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym oraz przesłanka zawarta w punkcie 6, tj. z uwagi na nieprowadzone postępowanie egzekucyjne nie można stwierdzić, że z ewentualnego przymusowego wyegzekwowania należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie było do tej pory prowadzone z uwagi na wsteczne objęcie ubezpieczeniami społecznymi, natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego może okazać się skuteczne.
Kolejno organ wyjaśnił, że spółka wciąż prowadzi działalność gospodarczą. Jej sytuacja finansowa została oceniona jako zadowalająca po przeprowadzeniu analizy finansowej na podstawie posiadanych dokumentów rozliczeniowych Spółki (bilanse za lata 2011-2013). Płynność finansowa, która przybrała wartość wskaźnika 24,33 % pozwala uznać, że Spółka jest płynna finansowo i co za tym idzie jest w stanie regulować swoje zobowiązania terminowo. Wskaźnik bieżącej płynności w 2013 roku – 2,38 wskazuje, że Spółka jest płynna finansowo. Wskaźnik ogólnego zadłużenia w 2013 roku kształtuje się na poziomie 0,81 co sprawia, że osiąga on wartość zbliżoną do pożądanej podczas sporządzania analizy finansowej (0,5) zatem stwierdzić można, że majątek Spółki w optymalnym stopniu jest finansowany kapitałem obcym.
Zatem na podstawie przeprowadzonej analizy uznać można, że sytuacja Spółki jest stabilna i posiada ona możliwości regulowania bieżących zobowiązań. Powyższe wynika również z oświadczenia Spółki z dnia 11 czerwca 2014 r., w którym stwierdziła, że zobowiązania wobec innych kontrahentów reguluje terminowo.
Odnosząc się do sytuacji materialnej Spółki, która została oceniona na podstawie listy środków trwałych, na dzień 31 grudnia 2013 r. (majątek o łącznej wartości 588.940,04 zł), Prezes uznał, że istnieje majątek z którego mogą zostać egzekwowane należności z tytułu składek. Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi w oświadczeniu o stanie majątkowym osoby prawnej Spółka posiada środki na rachunku bankowym w wysokości 16.527,92 zł.
Zatem interpretując informacje zebrane w toku prowadzonego postępowania organ stwierdził, że w stosunku do przedmiotowych należności nie zostało zastosowane przymusowe dochodzenie, ponieważ wniosek o umorzenie odsetek został złożony w następstwie sporządzenia korekt pokontrolnych, z powyższego wynika, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez komornika sądowego lub naczelnika urzędu skarbowego zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy. Ponadto z uwagi na brak prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie można stwierdzić, że w ewentualnym przymusowym dochodzeniu nie uzyska się kwot przekraczających wydatki, a wysokość nieopłaconych składek w sposób ewidentny przekracza kwoty kosztów upomnienia. W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 1, 2 oraz 4 (działalność Spółki nie została zaprzestana, nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, nie został również stwierdzony brak majątku, ani nie została przeniesiona odpowiedzialność na spadkobierców lub osoby trzecie za zobowiązania Spółki).
Organ końcowo wskazał, że zgodnie z zapisem art. 28 ust. 4 ww. ustawy umorzenie składek powoduje także obligatoryjne umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia. Umorzenie odsetek za zwłokę następuje wyłącznie w przypadku i w takiej części w jakiej została umorzona należność główna.
W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie wnioskowanych zaległości.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Oddziału ZUS, zarzucając:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skutkujące odmową umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych w sytuacji wystąpienia przesłanek do umorzenia;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przepisu art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy oraz przepisu art. 77 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie, nieuwzględnieniu i braku wszechstronnego rozpatrzenia dowodów.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie posiada środków finansowych pozwalających na regulowanie w ratach należności głównej z tytułu zaległych składek oraz zapłaty należności odsetkowych. W przypadku konieczności przymusowego zbycia składników majątkowych, nie uzyska się kwot pozwalających na spłatę zaległości i odsetek, a także kosztów egzekucyjnych. Wnioskodawca będzie, zatem zmuszony zlikwidować działalność gospodarczą i powstanie w ten sposób stan niewypłacalności, o którym mowa w art. 28 ustawy. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ rozpatrujący wniosek.
Kolejno autor skargi wskazał na pozytywne społecznie aspekty prowadzonej działalności i fakt, że Spółka była wielokrotnie doceniana za swoją działalność.
W ocenie skarżącej przepisy o umarzaniu należności składowych nie mogą być interpretowane tylko w ten sposób, iż mogą mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw w upadłości czy likwidacji. Należy przyjąć, że obejmują one także sytuacje, w których niezastosowanie ulgi w postaci umorzenia spowoduje nieodwracalny stan upadłości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Na wstępie przypomnieć należy, iż konstrukcja prawna art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., 1442 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) pozwala na przyjęcie stanowiska, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić albo z urzędu, albo na wniosek zainteresowanej strony, przy czym w sytuacji gdy został złożony wniosek o umorzenie tych należności – stanowisko uprawnionego do jego złożenia przesądza o zakresie żądania, w ramach którego może zapaść rozstrzygnięcie. "Takie rozumienie ww. przepisu określa art. 63 § 1 k.p.a., który wskazuje m.in. na konieczność określenia we wniosku żądania strony, a który to przepis tak jak i inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ma zastosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych z mocy art. 123 u.s.u.s. (por.: wyrok WSA w Warszawie dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1604/07).
Jak wynika natomiast z akt sprawy strona skarżąca wnioskiem z dnia 21 maja 2014 r. wystąpiła o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu składek oraz o umorzenie należności z tytułu odsetek (k. 2 akt administracyjnych).
Zakład Ubezpieczeń rozpatrując przedmiotową sprawę w ogóle nie uwzględnił i nie odniósł się do wniosku o rozłożenie zaległości na raty. Strona skarżąca na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. potwierdziła, że wniosek w tym zakresie nie został rozpoznany.
Co prawda przepis art. 29 u.s.u.s. stanowi o rozłożeniu na raty i odroczeniu terminu płatności należności z tytułu składek na ZUS w formie umowy ale nie zastrzega tej formy do odmowy rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności. Kiedy ZUS odmawia stronie ulgi, jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej postępowaniem administracyjnym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który z mocy art. 123 u.s.u.s. ma zastosowanie w sprawach nie uregulowanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Poprzez niewydanie decyzji w tym zakresie i brak pouczenia uniemożliwiono skarżącej zakwestionowanie odmowy rozłożenia zaległości na raty i być może spowodowano konsekwencje, które również mogły mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek. Okoliczność niedokonania właściwych ustaleń co do treści i zakresu żądania przedstawionego we wniosku i braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie została jednak dostrzeżona przez organ odwoławczy, czym organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "k.p.a.").
W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko organów jakoby z przepisu art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikała możliwość umorzenia odsetek od należności tylko w przypadku umorzenia należności głównej.
Należy podkreślić, iż w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ustawodawca posłużył się terminem "należności", a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por.: wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, nie publ.). Uznać zatem należy, że wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 ww. ustawy i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s.
Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy.
Wskazać należy, że powołany przez organ art. 28 ust. 4 u.s.u.s. w ogóle nie dotyczy dopuszczalności umarzania odsetek (te kwestie reguluje art. 28 ust. 1). Art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak wcale, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s., umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08 oraz z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08).
Reasumując uznać należy, że art. 28 u.s.u.s. pozwala na umorzenie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy, co zgodne jest z regułą wykładni a fortiori w odmianie a maiore ad minus – jeżeli wolno (umorzyć) więcej, to tym bardziej wolno mniej. Wnioskodawca ma przy tym we wskazanym wyżej zakresie pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa jest w art. 28 ust. 4 u.s.u.s., tj.: odsetki za zwłokę, koszty upomnienia i dodatkowa opłata.
Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc po pierwsze rozpoznać wniosek o rozłożenie na raty zaległości w opłacie składek na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wydać w tej materii stosowną decyzję, która będzie podlegać kontroli. Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić również stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej, odnoszące się do kwestii możliwości umorzenia samych odsetek od należności.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.