Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 167/23

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS") Oddział w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), po rozpatrzeniu wniosku S. G. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS I Oddział w Łodzi z dnia 14 listopada 2022 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 34.868,18 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
2. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
3. 2.1. Skarżący w dniu 21 września 2022 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Podał, że jego status materialny trwale nie rokuje spłaty zadłużenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył jego zobowiązanie. Skarżący wskazał, że obecnie otrzymuje zasiłek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i nie stać go, by zapłacić zobowiązanie wobec ZUS. Sytuacja w jakiej się znajduje Skarżący cały czas się pogarsza. Otrzymuje on żywność, ubrania itp. od życzliwych znajomych. Dodał, że został nauczony, by radzić sobie samemu, jednak jeżeli zaległości nie zostaną umorzone i będzie zmuszony je spłacać, wówczas by zaspokoić podstawowe potrzeby będzie zmuszony w inny sposób uzyskać pomoc od Państwa, co będzie naruszało interes społeczny. Podał, że w ostatnim miesiącu nie udało się nic dorobić, więc dochód wyniósł 652,26 zł. Wskazał, że próbował znaleźć lepiej płatną pracę, lecz z problemami psychicznymi nikt nie chce go przyjąć. Dodał, że nie ma środków na lepsze leki czy lepszą, kosztowną terapię. Skarżący wskazał, że przez 12 lat próbował w inny sposób niż umorzenie uregulować należność, jednak nie jest w stanie. W obecnej sytuacji koszty utrzymania przewyższają zarobki, przez cały czas się zadłuża i stan się pogarsza. Nie jest to sytuacja chwilowa, a trudności mają charakter stały, pogłębiający się.

Skarżący podał, że w 2009 r. nastąpiło włamanie do jego firmy, która nie była ubezpieczona. Wszystkie straty z uszkodzeniami lokalu wynosiły ponad 100.000 zł. W związku ze zdarzeniem losowym, utratą majątku popadł w ogromne długi i problemy, które cały czas narastały, z każdym rokiem było coraz gorzej. Wierzyciele weszli na drogę sądową, aby egzekwować należności, umowy zostały wypowiedziane, sprawy trafiły do komorników. Z powodu zdarzenia losowego, które było bezpośrednią przyczyną powstania zobowiązania Skarżący znalazł się w obecnej sytuacji. Opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki, uniemożliwiłoby to zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych takich jak wyżywienie, ubranie, leki.

Skarżący poinformował również o problemach zdrowotnych. Wskazał, że miał problemy psychiczne, które cały czas powracały mimo leczenia. Dodał, że uzależnił się również od alkoholu. Mimo kilku terapii, leczenia, sytuacja nie uległa zmianie. Problemy psychiczne i uzależnienie spowodowały utratę możliwości zarobkowania. Po wypadku komunikacyjnym, w którym doszło do strzaskania stopy oraz kości strzałkowej kuleje. Skarżący próbował znaleźć lepiej płatną pracę, jednak przez sprawy zdrowotne to się nie udało. Skarżący posiada niskie wykształcenie, skończył tylko szkołę zawodową.

1. 2.2. Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 34.868,18 zł. Organ I instancji stwierdzając zaistnienie przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. w ramach uznania administracyjnego odmówił jednakże umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ: Skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego; nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; nie wykazał, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

1. 2.3. W wyniku rozpoznania wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 20 września 2022 r. Skarżący poinformował, że: jest w separacji, od 16 września 2013 r. pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę za wynagrodzeniem w wysokości 752,50 zł brutto, tj. 652,24 zł netto miesięcznie, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych i nie uzyskuje dochodów z innych źródeł, otrzymuje zasiłek z pomocy społecznej w wysokości 700 zł miesięcznie, nie korzysta z innych form pomocy, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych 300 zł, kosztów związanych z leczeniem 300 zł oraz innych 500 zł, posiada zobowiązania w instytucjach w wysokości 10.000 zł, u osób fizycznych 13,500 zł oraz wobec ZUS, których nie spłaca, posiada środki pieniężne na rachunku bankowym 0,88 zł oraz telefon i laptop o łącznej wartości 500 zł, nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości, pojazdów i wierzytelności.

Organ natomiast ustalił, że 6 września 2013 r. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie naprawy i konserwacji komputerów i urządzeń peryferyjnych; od 16 września 2013 r. jest zgłoszony do ubezpieczeń w ZUS jako pracownik przez firmę I. w wymiarze 1/4 czasu pracy; podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne od stycznia 2022 r. wynosi 752,50 zł, tj. 525,26 zł netto miesięcznie; Skarżący figuruje jako właściciel motoroweru Romet z 1988 r. i motocykla marki Honda z 1990 r., w toku postępowania wyjaśnił, że pojazdy te nie znajdują się już w jego posiadaniu, jednak to na właścicielu spoczywa obowiązek zawiadomienia organów o zbyciu lub zutylizowaniu pojazdu; Skarżący był właścicielem we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,4197 ha w P., przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w Gdańsku.

Przywołując treść art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. organ stwierdził, że przesłanka z pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; przesłanki określone w pkt 2,4, 4b i 4c nie zachodzą ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałyby okoliczności wskazane w tych przepisach; przesłanka z pkt 4a nie zachodzi, gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. ZUS wskazał, że zachodzi przesłanka wymieniona w pkt 3, bowiem Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej 6 września 2013 r. i od wielu lat pracuje w wymiarze ¼ etatu za ¼ minimalnego wynagrodzenia za pracę, które uniemożliwia prowadzenie skutecznej egzekucji; związek małżeński zawarł 12 września 2015 r. będąc już dłużnikiem ZUS, jednak ma córkę, ale istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że ewentualny spadek zostałby odrzucony przez jej ustawowego przedstawiciela.

Następnie organ wskazał, że przesłanka wymieniona w pkt 5 nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego ani Komornik Sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a mimo, że Skarżący przedłożył zawiadomienia w przedmiocie uchylenia zajęcia i zakończenia egzekucji oraz postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych ze względu na bezskuteczność, to jednakże dopiero prawomocne postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydane na podstawie spisanego protokołu o stanie majątkowym dłużnika może być podstawą stwierdzenia całkowitego braku majątku. Organ stwierdził, że zachodzi przesłanka opisana w pkt 6 ww. przepisu, bowiem istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie należności prowadzone przez Dyrektora ZUS od marca 2013 r. okazało się nieskuteczne, od wielu lat Skarżący uzyskuje dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości wolnej od potrąceń i nie ustalono innych składników majątkowych, z których aktualnie można byłoby prowadzić postępowanie egzekucyjne.

W sprawie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., jednak ZUS postanowił w ramach uznania administracyjnego oraz w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – odmówić umorzenia należności z tytułu składek, wskazując, że Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na trwałą niezdolność do pracy, ma 38 lat i brak jest udokumentowanych przeciwskazań zdrowotnych do podejmowania przez niego aktywności zarobkowej w szerszym niż dotychczas zakresie i uzyskiwania dochodów, w tym także na spłatę zobowiązań wobec ZUS. W aktach sprawy brak jest dowodów na wykluczenie Skarżącego z rynku pracy ze względu na stan zdrowia.

Organ, przywołując § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, dalej "Rozporządzenie"), wskazał, że powstanie zadłużenia było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia nie może mieć zastosowania, bowiem Skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej 6 września 2013 r. i została ona wykreślona z ewidencji.

Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, np. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy na trwałe i definitywne wykluczenie Skarżącego z rynku pracy. Skarżący jest aktywny zawodowo – zatrudniony na podstawie umowy o pracę w ¼ wymiaru czasu pracy oraz podejmował się prac dorywczych. Od września 2013 r. do września 2022 r. dwukrotnie otrzymał wynagrodzenie z tytułu niezdolności do pracy i zasiłek chorobowy za okres 05.08-30.09.2017 r. i 06.04.-15.04.2021 r. Skarżący nie powoływał się na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Ograniczone możliwości płatnicze Skarżącego nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia należności. Twierdzenie Skarżącego o separacji nie zostało poparte stosownym wyrokiem sądu.

Skarżący od 12 września 2015 r. jest żonaty, a jego żona od 2011 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie działalności obiektów sportowych. Chociaż Skarżący podnosi, że nie mieszka wspólnie z żoną, nie prowadzi z nią gospodarstwa domowego, a w jego małżeństwie obowiązuje ustrój rozdzielności majątkowej, to organ wskazał, że małżonkowie są zobowiązania do wzajemnej pomocy, a nadto Skarżący i jego żona są rodzicami córki urodzonej 12 maja 2022 r. Kolejno organ dokonał wyliczenia, że Skarżący oprócz comiesięcznego wynagrodzenia w wysokości 625,26 zł netto, od sierpnia do grudnia 2022 r. otrzymywał przyznane mu zasiłki calowe z pomocy społecznej w wysokości średnio 360 zł miesięcznie. Miesięczny budżet gospodarstwa domowego Skarżącego wynosił 985,26 zł i jest niższy niż poziom minimum socjalnego i jednocześnie wyższy niż poziom minimum egzystencji. Pracodawcą Skarżącego jest jego brat, od 9 lat Skarżący pracuje w wymiarze ¼ etatu za ¼ minimalnego wynagrodzenia za pracę, które corocznie było niższe niż minimum egzystencji i brak jest dowodów, że wcześniej korzystał ze wsparcia socjalnego skierowanego do osób znajdujących się w niedostatku. Biorąc pod uwagę zasady logiki i doświadczenia życiowego trudno uznać, że znajomi, na których się powołuje Skarżący dofinansowywali jego utrzymanie przez 9 lat.

Odnosząc się do oświadczenia Skarżącego, że ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1.100 zł, w tym z tytułu opłat eksploatacyjnych 300 zł, kosztów związanych z leczeniem 300 zł oraz innych 500 zł, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. S1. o udostępnianiu Skarżącemu pomieszczenia o powierzchni 10 m2 w lokalu w G. z możliwością korzystania z kuchni i łazienki za kwotę 500 zł miesięcznie. Deklarowane przez Skarżącego wydatki przekraczają miesięczny budżet jego gospodarstwa domowego, a nie uwzględniono w nich podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym na zakup żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Kwestia ich finansowania nie została określona.

Ustosunkowując się do informacji, że poza zadłużeniem wobec ZUS Skarżący posiada zobowiązania w instytucjach w wysokości 10.000 zł oraz u osób fizycznych - 13.500 zł, których nie spłaca, organ stwierdził, że fakt posiadania zobowiązań wobec innych wierzycieli, szczególnie cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek.

W sprawie istotne znaczenie ma fakt że wysokość wynagrodzenia Skarżącego zależy od decyzji członka rodziny. W sytuacji gdy wysokość uzyskiwanych dochodów nie pozwala na zaspokajanie niezbędnych potrzeb i spłatę zaległości publicznoprawnych, Skarżący ma możliwość poszukiwania zatrudnienia dostosowanego do jego aktualnych kwalifikacji zawodowych na otwartym rynku pracy, szczególnie w większym wymiarze czasu pracy. W aktach sprawy brak jest dowodów, w tym orzeczeń uprawnionych organów, że stan zdrowia uniemożliwia Skarżącemu podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Na przestrzeni 9 lat absencja chorobowa zaistniała dwukrotnie w 2017 i 2021 r. i wyniosła odpowiednio 57 i 10 dni.

Organ wskazał, że Skarżący posiada wykształcenie w zawodzie elektromechanik, prowadził działalność gospodarczą w zakresie naprawy i konserwacji komputerów i urządzeń peryferyjnych, firma jego brata, w której aktualnie pracuje, zajmuje się m.in. działalnością usługową w zakresie technologii informatycznych i komputerowych, zaś Skarżący uzyskał wpływy m.in. z tytułu naprawy telefonu, co oznacza, że posiada stosowne umiejętności. Organ wskazał, że stopa bezrobocia w miejscu zamieszkania Skarżącego jest niska, a do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało Skarżącemu 27 lat, w ciągu których może on osiągać dochody na sukcesywną spłatę należności z tytułu składek.

ZUS ustalił, że 14 lutego 2020 r. Skarżący wspólnie z żoną zawarł umowę przeniesienia prawa własności nieruchomości w formie aktu notarialnego i na jej podstawie stał się właścicielem we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,4197 ha w P. Od 22 września 2021 r. na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej i umowy o częściowy podział majątku wspólnego, właścicielką nieruchomości jest wyłącznie żona Skarżącego, przy czym zagwarantował on sobie nieodpłatne i na czas nieokreślony prawo użytkowania tej nieruchomości, co zostało potwierdzone wpisem ograniczonego prawa rzeczowego na jego rzecz. 10 listopada 2021 r. Skarżący jako inwestor wystąpił z wnioskiem do starosty Powiatu o wydanie pozwolenia na budowę siedliska rolniczego z infrastrukturą: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budynku gospodarczo-magazynowego, szczelnego zbiornika na ścieki, dwóch szczelnych zbiorników na wody deszczowe wraz z zagospodarowaniem działki w P. 17 lutego 2022 r. została wydana decyzja pozytywna.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący stwierdził, że ww. nieruchomość nigdy nie była jego własnością, a w księdze wieczystej został zapisany w wyniku błędu, a co do prawa użytkowania i pozwolenia na budowę wyjaśnił, że jest to działka podmokła na bagnach zalana wodą, z torfami zakwalifikowana jako łąka 3 klasy z możliwością budowy tylko i wyłącznie siedliska rolnego i ma bardzo niską wartość. Skarżący stwierdził, że jest rolnikiem i tylko rolnik mógł wystąpić o pozwolenie na budowę na tej działce, dlatego namówiono go, by zrobił przysługę i podpisał wniosek o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do tych argumentów organ przywołał treść art. 2 i art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569) oraz wskazał, że Skarżący oświadczył, że nie posiada gospodarstwa rolnego.

ZUS dysponuje prawem wniesienia skargi pauliańskiej, uregulowanej w art. 527-534 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360), której istotą jest ochrona interesów wierzyciela w sytuacji, kiedy dłużnik wyzbywa się majątku, aby uszczuplić możliwości egzekucji. Skutkiem orzeczenia przez sąd bezskuteczności czynności prawnej dokonanej przez dłużnika z osobą trzecią jest możliwość zaspokojenia się przez wierzyciel z praw lub przedmiotów należących obecnie do osoby trzeciej.

Organ wskazał, że instytucja umorzenia służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. W ocenie organu w sprawie takie okoliczności nie zachodzą.

W toku postępowania Skarżący nie udowodnił obiektywnych okoliczności, które pozbawiałby go możliwości uzyskiwania dochodów, zarówno na własne utrzymanie jak i spłatę zaległości składkowych, szczególnie że do wspólnego majątku małżeńskiego nabył wraz z żoną nieruchomość, która po jego podziale przypadła żonie, jednak Skarżący zagwarantował sobie możliwość korzystania z niej.

W ocenie organu natychmiastowe umorzenie należności z tytułu składek naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie dała podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy Rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż okoliczności w nich wymienione nie zachodzą.

1. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżone decyzje zawierają wewnętrzne sprzeczności, ZUS potraktował sprawę Skarżącego bezrefleksyjnie, w sposób automatyczny i niezindywidualizowany, opierając się na rzeczach przyszłych, niepewnych, swoich przypuszczeniach i ocenie niepodpartej dowodami, które są sprzeczne ze stanem faktycznym.
2. 4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
3. 5. Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, z uwagi na wniesiony przez Skarżącego wniosek w tym zakresie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

5.3. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność odmowy przez ZUS umorzenia Skarżącemu należności z tytułu składek. W toku postępowania Skarżący wskazywał, że nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną, istniejące inne zobowiązania, brak majątku, separację z żoną. Organy obu instancji zaś, mimo spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., w ramach uznania administracyjnego oraz w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, odmówiły umorzenia należności z tytułu składek. Organy stwierdziły również, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Według § 3 ust. 1 Rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim, czyli na etapie uznania administracyjnego.

Przesłanki i granice dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w tym przepisie, a odnoszące się do tzw. "całkowitej nieściągalności" należności składkowych, jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 266/11, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 830/00). Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Decyzje "związane" podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy K.p.a., a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek stwierdzając, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak wskazał bowiem organ I instancji w swej decyzji, a które to rozważania organ odwoławczy przyjął za własne, bieg wynikającego z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. pięcioletniego okresu przedawnienia należności z tytułu składek ulega zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. (art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 01.01.2022r.).

W związku z powyższym, w odniesieniu do należności Skarżącego z tytułu składek bieg terminu ich przedawnienia uległ zawieszeniu z uwagi na podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności w postaci doręczenia tytułów wykonawczych będących podstawą prowadzenia egzekucji i pozostanie zawieszony do zakończenia postepowania egzekucyjnego (odpowiednio dla należności: za okres 09/2011-04/2012, 11/2012-01/2013 w dniu 31 lipca 2013 r., za okres 09-10/2012 w dniu 27 marca 2013 r., za okres 02-05/2013 w dniu 11 września 2013 r., za okres 06-08/2013 w dniu 24 grudnia 2013 r., za okres 09/2013 w dniu 31 maja 2018 r.).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Wskazać bowiem należy, że zasadnie przyjął organ, że ziściły się w sprawie określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, bowiem Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, zaś wynagrodzenie, które obecnie otrzymuje z tytułu umowy o pracę nie pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji, nie ustalono innych składników majątku, z których można byłoby prowadzić postępowanie egzekucyjne, a więc istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieprawidłowego braku stwierdzenia ziszczenia się przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazana w tym przepisie przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tym samym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jak wskazał organ, w rozpatrywanej sprawie postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych ze względu na ich bezskuteczność oraz decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego o umorzeniu zaległości podatkowych nie zostały wydane z powodu braku majątku, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji.

Nawet przyjmując – zgodnie z wolą Skarżącego – iż skoro komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji i wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, gdyż egzekucja okazała się bezskuteczna, to zaszła okoliczność całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), nie zmienia to zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji, bowiem organ stwierdził już ziszczenie się przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s.

Niemniej jednak, jak już Sąd wskazał to powyżej, nawet stwierdzenie ziszczenia się przesłanek całkowitej nieściągalności nie obliguje organu do umorzenia należności z tytułu składek, a jedynie przyznaje mu uprawnienie do ewentualnego uwzględnienia wniosku o ich umorzenie.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Sąd wskazuje, iż organ wykazał, opierając się na ustaleniach faktycznych sprawy, że nie zachodzą okoliczności wskazane w powyższych przepisach. Okoliczności podnoszone przez Skarżącego, a więc niskie dochody (obarczone koniecznością spłaty zaciągniętych długów) oraz jego problemy zdrowotne nie uzasadniają przyjęcia stanowiska, że spłata należności pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego.

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazać należy, iż Skarżący prowadził działalność gospodarczą do 6 września 2013 r., a obecnie jest zatrudniony na ¼ etatu za wynagrodzeniem w wysokości ¼ minimalnego wynagrodzenia za pracę w firmie prowadzonej przez brata Skarżącego, sporadycznie dorabia do pensji wykonując prace dorywcze, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego zawarł związek małżeński oraz stał się właścicielem nieruchomości gruntowej, która następnie wskutek umowy majątkowej małżeńskiej i umowy o częściowy podział majątku stała się własnością małżonki Skarżącego, przy czym Skarżący zagwarantował sobie na czas nieokreślony nieodpłatne prawo użytkowania tej nieruchomości. Pomimo podnoszenia zastrzeżenia o separacji z małżonką i braku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, Skarżący nie przedstawił żadnych orzeczeń sądu w tym zakresie, zaś w dniu 12 maja 2022 r. urodziła się córka, której Skarżący i jej małżonka są rodzicami.

Okoliczności te podważają zatem twierdzenia Skarżącego w przedmiocie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w związku z tym zasadnie organ wskazał, że małżonkowie są zobowiązani do udzielania sobie wzajemnej pomocy, w tym również w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. Wykazywane przez Skarżącego comiesięczne wydatki związane z utrzymaniem, przekraczają miesięczny budżet gospodarstwa domowego Skarżącego, a Skarżący nie wykazał źródła ich finansowania; co więcej – zasiłki celowe z pomocy społecznej Skarżący zaczął pobierać dopiero w sierpniu 2022 r. Skarżący jest (na dzień orzekania organu) w wieku 38 lat (ur. w 1984 r.), nie przedstawił żadnego dowodu na trwałą niezdolność do pracy, ani na istnienie przeciwskazań zdrowotnych do podejmowania aktywności zarobkowej w szerszym niż dotychczas zakresie i uzyskiwania dochodów w wyższej niż obecnie wysokości, pozwalających na spłatę zobowiązań wobec ZUS.

Brak jest również dowodów na wykluczenie Skarżącego z rynku pracy ze względu na stan zdrowia. W związku z powyższym zasadnie wskazał organ, że w okresie pozostającym Skarżącemu do osiągnięcia wieku emerytalnego – kolejnych 27 latach, może on poszukiwać zatrudnienia dostosowanego do jego kwalifikacji zawodowych i doświadczenia oraz osiągnąć dochody, które pozwolą na sukcesywną spłatę należności z tytułu składek. Skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji, która pozwalałaby uznać, iż przestał być właścicielem motoroweru oraz motocykla.

Skoro prowadzenie działalności gospodarczej zostało zakończone w 2013 r., to niemożliwym było uznanie ziszczenia się przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, bowiem wskazane w tym przepisie poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia musiałoby spowodować sytuację, w której spłata należności pozbawiłaby zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Skarżący nie powoływał się na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności stwierdzić należy, że jakkolwiek sytuacja finansowa Skarżącego jest obecnie trudna to nie można przyjąć, iż wykazał on, że w dłuższym okresie czasu spłata należności z tytułu składek wiązałyby się z brakiem zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. W związku z tym zasadnie uznał organ, że Skarżący nie wykazał zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. W świetle powyższych okoliczności obecne ograniczone możliwości płatnicze Skarżącego nie mogą być uznane za wystarczające dla udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności.

Zauważyć należy, iż dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym.

Sąd nie znalazł podstaw by kwestionować poczynione przez ZUS ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, organ dokonał szczegółowej i zindywidualizowanej oceny jego sytuacji. Wnioski organu są tym bardziej zasadne, że – jak wykazano to powyżej, wbrew twierdzeniom Skarżącego – istnieje możliwość poprawy jego sytuacji materialnej w określonej perspektywie czasowej.

Wymaga przy tym zaakcentowania, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. W ramach prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny władny jest jedynie do badania legalności wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przeprowadzonego postępowania, dokonanych ustaleń faktycznych sprawy i oceny prawidłowości zastosowanych do nich norm prawnych.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie odmowa udzielenia ulgi nie ma charakteru dowolnego. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. W kwestii tej wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, który akcentował, że ZUS jako dysponent środków publicznych oceniając istnienie przesłanek umorzenia składek zobligowany jest do uwzględnienia interesu publicznego, a nie tylko interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przykładowo, w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 181/10, NSA stwierdził, że: "w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych".

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1- 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia. ZUS prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy. Wydanie decyzji poprzedzone zostało, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji Skarżącego, zaś ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów, jak i prawa materialnego. Organ wywiązał się też z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 K.p.a., wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Prowadzone postępowanie było zgodne z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadą informowania stron, a kończąca je decyzja organu zawierała odpowiadające przepisom uzasadnienie faktyczne i prawne.

Nie doszło zatem do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przy czym zasadnie wskazał organ, że przywoływane przez Skarżącego wyroku sądów administracyjnych, których uwzględnienia się domagał, nie stanowią wiążącego organy administracyjne źródła prawa, tym samym orzeczenia zapadłe w indywidualnych sprawach innych osób nie mogły stanowić podstawy zapadłych w rozpatrywanej sprawie decyzji.

Podsumowując Sąd uznał, że ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego.

1. 5.4. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

1. 5.5. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.