Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 343/22

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 100300/71/2021-RED-10093, Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 34 § 3 w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020 poz. 1427 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 10 listopada 2021 r., którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 6 października 2021 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wobec W. N. (dalej: "skarżący") prowadzone jest administracyjne postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2021 r. do czerwca 2021 r.

W dniu 31 sierpnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku (dalej "Zakład", "organ") wystawił upomnienie o nr [...] określające wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Upomnienie zostało odebrane przez stronę w dniu 17 września 2021 r.

Następnie w dniu 6 października 2021 r. Zakład, działając jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy o nr [...].

Na podstawie zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę z dnia 6 października 2021 r. nr [...], organ dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę wypłacanego przez dłużnika zajętej wierzytelności B. sp. z o.o. z siedzibą w P. Tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego skarżący odebrał w dniu 25 października 2021 r.

Pismem z dnia 31 października 2021 r. W. N.złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skargę w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Na podstawie art. 33 § 2 ust. 1 u.p.e.a. skarżący wniósł zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w wystawionym tytule wykonawczym na skutek jego niezgodności z aktualnym wzorem określonym w Rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 kwietnia 2021 r. Na podstawie art. 60 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., wobec niespełnienia w doręczonym tytule wykonawczym wymogu zawartego w art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a., skarżący wniósł o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i uchylenie zastosowanego w związku z tym środka egzekucyjnego w postacie zajęcia wynagrodzenia za pracę.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględniania zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 6 października 2021 r.

Zdaniem organu skarżący jako płatnik składek podjął działalność gospodarczą na własne ryzyko i odpowiedzialność i powinien zdawać sobie sprawę z tego, że obowiązek opłacania składek jest nierozerwalnie związany z faktem prowadzenia działalności, a nie z osiąganymi z tego tytułu dochodami. Wraz z rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej ciąży na stronie obowiązek opłacania należności z tytułu składek za okres trwania ubezpieczenia, w określonej wysokości i w określonym terminie. Obowiązek ten należy wykonywać bez uprzedniego wezwania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W przedmiotowej sprawie, skarżący nie opłacił całości należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne za okres od marca 2021 r. do czerwca 2021 r., przez co stał się dłużnikiem organu. Obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które ma na celu wyegzekwowanie należności. W interesie organu leży jak najszybsze wyegzekwowanie należności objętych postępowaniem egzekucyjnym.

Organ zważył, że zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1831) od 1 stycznia 2018 r. zmieniły się zasady opłacania i rozliczania składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wpłaty za dany miesiąc dokonuje się jednym przelewem na przyznany każdemu płatnikowi numer rachunku składkowego (NRS). Wpłaty te są zaliczane w pierwszej kolejności na zadłużenie składkowe, a dopiero po jego uregulowaniu - na poczet bieżących należności.

W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. płatnik składek, nawet jeżeli miał zadłużenie, mógł zadecydować, że wpłata z tytułu składek, której dokonuje na jeden z czterech rachunków w Zakładzie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, FEP) ma zostać zaliczona na poczet bieżących, a nie zaległych należności. W tym celu używał kodu literowego "S", a Zakład nie mógł z tytułu takiej wpłaty pokrywać przeterminowanych należności składkowych płatnika, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Od dnia 1 stycznia 2018 r. płatnik nie ma już wpływu na okres należności, który pokryje dokonana przez niego wpłata. W sytuacji, gdy na koncie płatnika figuruje zaległość, wpłata z tytułu składek zostanie z urzędu zaliczona najpierw na pokrycie najstarszej należności. Wpłaty bieżące, co do zasady, będą regulowane dopiero po spłaceniu całego zadłużenia. Wpłaty w części przypadającej na poszczególne fundusze będą podlegać zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności (tj. w pierwszej kolejności będzie pokrywane najstarsze zadłużenie danego funduszu).

Ewentualne nadpłaty składek na danym funduszu zostają zaliczone na poczet należności na pozostałe fundusze. Kolejność pokrywania należności na poszczególne fundusze zależy od tego, na którym z nich wystąpiła nadwyżka.

Zakład podkreślił, że skarżący po odebraniu upomnienia, był świadomy niepełnego uregulowania swojego zadłużenia, został bowiem poinformowany, że nieopłacenie należności w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia będzie skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pouczono również stronę, że w przypadku wszczęcia egzekucji będą stosowane środki egzekucyjne i powstanie obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych, a tym samym zadłużenie zostanie zwiększone.

W ocenie organu, tytuł wykonawczy zawiera dane wskazane w art. 27 u.p.e.a. oraz jest wystawiony przez wierzyciela zgodnie ze wzorami stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej z dnia 12 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 176, dalej: "rozporządzenie") w brzmieniu uwzględniającym rozporządzenie zmieniające z 29 kwietnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 838). Wierzyciel nie ma prawnej ani technicznej możliwości ingerowania w ich treść ani w ich formę, gdyż jako państwowa jednostka organizacyjna jest zobowiązana do działania w granicach i na podstawie powszechnie obowiązującego prawa.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zajęcie prawa majątkowego zostało dokonane na podstawie art. 19 § 4 w zw. z art. 72 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Koszty egzekucyjne zostały ustalone na podstawie art. 64 i następne u.p.e.a. również w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Organ podkreślił także, że skarżący podnosząc zarzut w postępowaniu egzekucyjnym powinien przedstawić dowody stanowiące jego podstawy. Ciężar dowodowy czy dochodzony obowiązek nie istnieje, wygasł z powodu wykonania lub z przyczyn wynikających z przepisów prawa (np. przedawnienie) spoczywa na skarżącym jako podnoszącym zarzut. W okolicznościach sprawy strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie nieistnienia dochodzonych zaległości. Jednocześnie działając w granicach prawa, wierzyciel zbadał z urzędu wymagalność dochodzonych należności i nie zaszły przesłanki świadczące o nieistnieniu bądź wygaśnięciu obowiązku. Doręczenie zaskarżonego tytułu wykonawczego nie budzi wątpliwości i jednocześnie nie zakwestionowano faktu jego odebrania. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zaszły żadne przesłanki będące przeszkodą dla dalszego dochodzenia zaległych należności. Brak jest także podstaw do umorzenia postępowania czy też uchylenia czynności egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 100300/71/2021-RED-10093, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym odmówiono uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w sprawie egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że organ pierwszej instancji ustosunkował się w wydanym postanowieniu do zarzutów skarżącego dotyczących formalnoprawnych wymagań wystawionego tytułu wykonawczego. Ponadto, wierzyciel nigdy nie podnosił w zaskarżonym postanowieniu nieodebrania przez skarżącego tytułu wykonawczego.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie zachodzi błędne doręczenie skarżącemu korespondencji w formie papierowej zamiast wnioskowanej formy elektronicznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w celu ułatwienia klientom dostępu do ich danych oraz ułatwienia im dostęp do świadczonych usług udostępnił narzędzie elektroniczne Platformę Usług Elektronicznych ZUS (PUE ZUS). Z samej definicji elektronicznej skrzynki podawczej PUE ZUS wynika, że nie jest to narzędzie służące wierzycielowi do wszczynania czynności przedegzekucyjnych, jak również organowi egzekucyjnemu do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej strona może jako usługobiorca przesyłać wnioski i dokumenty elektroniczne do ZUS i otrzymywać odpowiedzi. Nie ma jednocześnie możliwości wnioskowania o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tym zakresie podejmuje czynności z mocy prawa na podstawie obowiązujących przepisów.

W ocenie organu strona nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec samego siebie. Wierzyciel podejmuje w tym zakresie czynności wyłączenie z mocy prawa na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Dalej organ wskazał, że argumenty stanowiące podstawę zgłoszenia zarzutów mogą być tylko i wyłącznie argumenty wskazane przez ustawodawcę w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Po analizie akt postępowania egzekucyjnego organ stwierdził, że przywołane przez skarżącego zarzuty nie stanowią merytorycznej podstawy do kwestionowania zgodności z prawem wydanego postanowienia organu pierwszej instancji. Sprawa zaś została w pełni prawidłowo i merytorycznie rozpatrzona. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł zatem podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. N., zarzucając organowi:

1. 1) bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedotrzymanie terminu jednego miesiąca na załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z doręczeniem skanu postanowienia nieopatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym osoby je podpisującej,
2. 2) przewlekłość prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedotrzymanie ostatecznego terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a.,
3. 3) naruszenie art. 36 k.p.a. w zw. z art. art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., poprzez niedoręczenie w wyznaczonym terminie postanowienia o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy zgodnie z przywołanym przepisem prawa,
4. 4) niezgodne z prawem przypisanie sobie uprawnień do samodzielnego przedłużania terminów załatwienia sprawy ponad te określone w art. 35 § 3 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., co w sposób jednoznaczny narusza zasady państwa praworządnego,
5. 5) naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej skanu wydanego postanowienia, niepodpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym co jest wymogiem art. 393 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a.,
6. 6) poprzez doręczenie skanu postanowienia i celowe przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a tym samym naruszenie art. 35 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art.18 u.p.e.a., pomimo, że znane były z urzędu fakty i dowody świadczące o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego będącego przedmiotem wydanego postanowienia niezgodnie z przepisami i literą prawa,
7. 7) naruszenie zasad prowadzenie postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osobę, która z mocy przepisu art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. winna być od tego odsunięta, albowiem kierowana przez nią jednostka organizacyjna brała udział w rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji,
8. 8) naruszenie zasady legalizmu wyrażonej art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 8 u.p.e.a., oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i poprzez swoje działanie wydanie przyzwolenia na łamanie przepisów prawa przez organ egzekucyjny i wadliwe tym samym określenie statusu prawnego prowadzonego postępowania egzekucyjnego będącego przedmiotem wydanego postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
9. 9) niezastosowanie się poprzez wydanie swojego postanowienia do zasady określonej w art. 7a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i naruszenie tym samym praw skarżącego jako podatnika oraz zasad państwa praworządnego wynikających z treści wskazanych powyżej przepisów prawa,
10. 10) nieuznawanie konieczności stosowania w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wzorca tytułu egzekucyjnego zgodnego z określonym w Rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. - w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, co stanowi wymóg formalnoprawny wyrażony w art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a.,
11. 11) celowe naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez lakoniczność i celowo niewielką wartość pod względem merytorycznym wyjaśnień przedstawionych w wydanym postanowieniu,
12. 12) celowe naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych wyrażonej w art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez lakoniczność i celowe pomijanie odpowiedzi na sformułowane wnioski w wydanym postanowieniu,
13. 13) celowe naruszenie prawa strony do wypowiedzi i pełnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez używanie sformułowań bliskich obraźliwym i sugerujących ułomność intelektualną, co jest zaprzeczeniem profesjonalizmu ze strony skarżonego organu i podlega zgodnie z posiadaną przeze mnie wiedzą odpowiedzialności prawnej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. - uchylenie w całości doręczonego postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającego go postanowienia, jako wydanych z naruszeniem zasad prowadzenia postępowań administracyjnych i wycofanie ich z obrotu prawnego,
2. - natychmiastowe zakończenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w stosunku do wynagrodzenia za pracę i poinformowania o tym fakcie pracodawcy,
3. - bezzwłoczny zwrot niezgodnie z prawem pobranych środków finansowych znajdujących się na koncie depozytowym, wraz z należnymi odsetkami, w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
4. - uznanie, że prowadzone przez Zakład postępowanie w sprawie miało charakter bezczynności, zgodnie z definicją zdarzenia przedstawioną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
5. - uznanie, że prowadzone przez Zakład postępowanie w sprawie miało charakter celowej przewlekłości, zgodnie z definicją zdarzenia przedstawioną w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
6. - uznanie, że w prowadzonym postępowaniu doszło do milczącego załatwienia sprawy zgodnie z definicją wyrażoną w art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., na skutek nie doręczenia w określonym terminie postanowień spełniających wymogi dokumentów doręczanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a.,
7. - rozważenie zasadności wymierzenia grzywny stosownie do przepisów p.p.s.a., organowi administracji publicznej w osobie Dyrektora ZUS Oddział w Gdańsku, za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wynikające z naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego,
8. - rozważenie zasadności wymierzenia grzywny stosownie do przepisów p.p.s.a., organowi wyższego stopnia to jest Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do którego został skierowany wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wynikające z naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Strona podkreśliła, że zaskarżone postanowienie nie zawiera jednoznacznych wypowiedzi na wskazane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, sporne kwestie. Jego lakoniczność i niewielka wartość pod względem merytorycznym powoduje, ze trudno go uznać za odpowiedź na przesłany wniosek. Jest to szczególnie widoczne w braku wyjaśnień, a w miejsce tego odsyłanie do innych dokumentów (wcześniej wydanych postanowień), chociaż to właśnie niejasności przedstawione w tych dokumentach były podstawą do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zdaniem skarżącego doręczony tytuł wykonawczy o numerze [...] jest niezgodny ze wzorem obowiązującym w dniu jego wydania. Od dnia 5 maja 2021 r. w związku z powyższym rozporządzeniem obowiązywał wzór TW-1(6), a wystawiony przez wierzyciela w niniejszej sprawie nosi oznaczenie TW-1. Znakowanie kolejnych wzorów tytułów wykonawczych za pomocą suffixu i kolejnej cyfry arabskiej, nie jest tylko zabiegiem kosmetycznym ze strony wydającego go Ministra (co sugeruje postępowanie wierzyciela), ale ma także za zadanie ochronę praw osób zobowiązanych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 16 lipca 2022 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy kopii prawomocnych wyroków, postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem strony doręczanie wydawanych w sprawie postanowień, w postaci skanów "pdf" (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bez dołączonego do nich pliku elektronicznego zawierającego podpis kwalifikowany osoby je wydającej, powoduje brak możliwości weryfikacji czy istotnie zostało ono podpisane przez posiadającą stosowne pełnomocnictwa i uprawnienia. Doręczenie dokonane z naruszeniem przepisów (postanowienia w sprawie w formie pliku "pdf" bez dołączonego podpisu kwalifikowanego osoby wydającej, nie wywołuje skutków prawnych. Wydane postanowienia organu administracji nie istnieją w przestrzeni prawnej i nie mogą być brane pod uwagę.

Kolejnym pismem z dnia 18 lipca 2022 r. W. N. wniósł o nieuwzględnienie złożonego w sprawie pełnomocnictwa wystawionego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego lub procesowego, w sposób odpowiednio - mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, uznał zarzuty dotyczącego prowadzonego postepowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy u.p.e.a. Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej stanowią podstawowy środek służący ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a. wnosi się je do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują z kolei przepisy art. 34 u.p.e.a. Jak stanowi art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku;

1. 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
2. 3) błąd co do zobowiązanego;
3. 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
4. 5) wygaśnięcie obowiązku w całości lub części;
5. 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zaprezentowane wyżej przesłanki tworzą katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1244/10; z dnia 3 grudnia 2013 r., z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2594/13; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnienia wymaga, że sprawę zainicjowało pismo strony, w którym podniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej tj. nieistnienie obowiązku, na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że podstawę prawną obowiązku objętego tytułem wykonawczym stanowił m.in. art. 87 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285), zgodnie z którym osoby i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 80 ust. 2, art. 84, art. 85 i art. 86, są obowiązane, bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób i jednostek nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15. dnia następnego miesiąca.

Wystawiony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (działający jako wierzyciel) w dniu 6 października 2021 r. tytuł wykonawczy obejmował zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od marca 2021 r. do czerwca 2021 r.

Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2021 poz. 423 ze zm.) to na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczania, potrącania z dochodów ubezpieczonych, rozliczania oraz opłacania należnych składek za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy. Na mocy art. 32 ustawy systemowej do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie art. 23 ust. 1 od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, naliczone na zasadach i w wysokości określonej w ustawie Ordynacja podatkowa.

Zauważyć również należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do dochodzenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Oczywistym również jest, iż płatnik składek który nie wywiązuje się z wynikających z przepisów prawa terminów opłacania należności składkowych, naraża się na dodatkowe sankcje w postaci: odsetek za zwłokę lub kosztów egzekucyjnych. Niniejsze środki dyscyplinujące płatników składek stosowane są jednakże wobec wszystkich dłużników, zaś zaniechanie tego rodzaju działań wobec jednego płatnika składek, mogłoby zostać odczytane jako naruszenie zasady równego traktowania wszystkich płatników składek.

Należy w tym miejscu wskazać, że nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano/nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie.

Zobowiązany, podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), powinien natomiast przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku.

Mając na względzie powyższe podniesienia wymaga, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności (nie zostały one wykazane przez stronę) świadczące o nieistnieniu obowiązku, będące następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego.

Ponadto, skarżący w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r., sprecyzowanym następnie w piśmie z dnia 20 lutego 2022 r. zgłosił zarzuty oparte o niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.. Zarzuty te nie znalazły akceptacji obu organów, które w sposób niezwykle drobiazgowy i wyczerpujący przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Sąd uznając słuszność tych wywodów, w pełni podziela argumentację przedstawioną w zaskarżonych postanowieniach.

Na podkreślenie zasługuje bowiem okoliczność, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 6 października 2021 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wystawienia. Sąd zbadawszy sprawę pod kątem ewentualnego naruszenia tego przepisu w związku z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, nie dopatrzył się uchybień.

Należy mieć na względzie, że wymogi formalne tytułu wykonawczego nie są przewidziane same dla siebie, ale w określonym celu. Tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że zostanie wyegzekwowana kwota, do zapłaty której rzeczywiście jest zobowiązany na podstawie decyzji organu (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2222/15). Ponadto zachowanie ustawowych wymogów tytułu wykonawczego ma umożliwić przeprowadzenie skutecznej egzekucji z poszanowaniem praw zobowiązanego. Wobec tego naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania kwoty, która nie obciąża zobowiązanego, bądź niebezpieczeństwo nienależytego prowadzenia egzekucji, by można było zasadnie rozważać uznanie zarzutu za uzasadniony. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który powyższe gwarancje narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki pozwalającej na uznanie zarzutu za zasadny (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2660/16).

Nie można przy tym zgodzić się z poglądem, że każda wada formalna dotycząca składników treści tytułu wykonawczego, uzasadnia zawsze uwzględnienie zarzutu zobowiązanego. Należy bowiem mieć na uwadze, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie orzeczenia administracyjnego następuje wobec stwierdzenia innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach sprawy, użyty przez wierzyciela formularz tytułu wykonawczego zgodny jest z rozporządzeniem, zawiera niezbędne elementy, a nadto nie uniemożliwiał przeprowadzenia egzekucji i nie powoduje niedopuszczalności egzekucji, ani nie stanowi uzasadnionej podstawy zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Z tych względów zarzuty skargi koncentrujące się na wadliwości sporządzonego tytułu wykonawczego okazały się całkowicie chybione.

Nie miał również racji skarżący, kiedy sygnalizował wadliwości w doręczeniu korespondencji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co uzasadniać miało zarzut wymieniony w treści skargi. Wskazać należy, że zarządzeniem z dnia 25 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał pełnomocnika organu do nadesłania dowodu doręczenia W. N. postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 100300/71/2021-RED-10093. Zgodnie z przesłanym wydrukiem, potwierdzającym doręczenie w formie elektronicznej przedmiotowego postanowienia, doręczenie nastąpiło z dniem 22 stycznia 2022 r. (k. 59 akt sądowoadministracyjnych). Z załączonego wydruku wynika, iż skierowano do skarżącego, za pośrednictwem PUE ZUS, cztery pliki stanowiące załączniki do formularza PUE ZUS. Jeden z nich zawierał kwalifikowany podpis elektroniczny w formacie "xades" do treści zawartego pisma. W załącznikach istniał również plik zawierający podpis elektroniczny w formacie "xml".

W tym zakresie należy przywołać stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21 (na które także powołuje się skarżący), w którym stwierdzono, że: "zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę PUE ZUS, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". W okolicznościach sprawy zakwestionowany przez skarżącego dokument został wydany w formie dokumentu elektronicznego i opatrzony przez upoważnioną osobę kwalifikowanym podpisem elektronicznym mającym skutek prawny równorzędny podpisowi własnoręcznemu. Z tego względu postanowienie jest ważne i wywołuje skutki prawne przewidziane przepisami proceduralnymi.

Stosownie do art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Zgodnie z treścią tego przepisu zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument. Warunkiem jest zaakceptowanie przez stronę (uczestnika) tego sposobu doręczania. Akceptacja strony (uczestnika) może przybrać formę wystąpienia do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć jako żądanie strony (uczestnika) wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu: "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem strony (uczestnika) od momentu jego otrzymania.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ jest obowiązany doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy o to wystąpiła strona oraz gdy organ poinformował o tym stronę lub uczestnika postępowania (art. 46 § 4 pkt 1 k.p.a.), a ten wyraził zgodę na taką formę doręczania. Organ związany jest zatem wnioskiem strony postępowania o doręczanie pism w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2629/15, Lex nr 2352604). Co więcej, organ doręczając stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej rozstrzygnięcie w sprawie (decyzję, postanowienie) ma obowiązek dokonać tego z zachowaniem wymagań formalnych związanych z podpisywaniem dokumentów elektronicznych.

Wobec tego dokument doręczany za pomocą środków komunikacji elektronicznej powinien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie jest wystarczające podpisanie jedynie pisma przewodniego, do którego dołączany jest niepodpisany egzemplarz rozstrzygnięcia w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dokonywanie mu doręczeń korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (za pośrednictwem platformy PUE ZUS). Organ był związany powyższym wnioskiem skarżącego, stąd doręczał mu wydane w sprawie decyzje za pośrednictwem platformy PUE ZUS. Z lektury akt administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych wynika, że doręczane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowienia były w formie pliku w formacie PDF i zawierały podpis elektroniczny.

W konsekwencji powyższych rozważań za niezasadny należy uznać sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli służy zagwarantowaniu praw strony postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcia wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy nie uwzględniają ich żądań.

W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1308/17). W tym zakresie nie można organom zarzucić naruszenia zasady zaufania. To, że skarżący kwestionuje zastosowania wobec niego sankcji wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pomimo braku skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady zaufania. Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania egzekucyjnego nie potwierdza zdaniem Sądu, zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji, należy wskazać że organy obu instancji w przedmiotowej sprawie działały zgodnie z prawem i wobec ustalenia, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nie zostało zakończone, nie miały podstaw prawnych do orzeczenia zgodnie z żądaniem strony. Skarżący nie został również pozbawiony możliwości skontrolowania działania organów, czego wyrazem jest przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne. Organy szeroko uzasadniły swoje stanowisko, w tym także odwołując się do wynikających z prawa ubezpieczeń społecznych regulacji odnoszących się do zaległości z tytułu składek. Nawet jeśli skarżący odczuwa pewien niedosyt uważając uzasadnienie organu drugiej instancji za zbyt mało wyczerpujące czy wnikliwie, to w ocenie Sądu jest ono wystarczająco klarowne i jednoznaczne oraz oparte na obowiązujących przepisach. Z całą pewnością z tego powodu nie można stwierdzić występowania tego rodzaju uchybienia przepisom postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując, Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uwzględnia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Podnieść należy również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu.

Na marginesie Sąd stwierdza, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia odniósł się jedynie do tych kwestii, które dotyczą zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego, stanowiącego przedmiot postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 grudnia 2021 r. Z tej przyczyny w treści rozważań Sądu pominięte zostały zarzuty związane z oceną prawidłowości postępowania organu w świetle przesłanek art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., te bowiem objęte zostały kontrolą w sprawie odpowiednio I SAB/Gd 13/22 oraz I SAB/Gd 14/22.

Sąd nie dopatrując się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia - w świetle art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.

[pic]