Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SAB/Gd 14/22

Uzasadnienie

W dniu 21 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga W. N. (dalej "skarżący") na przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie zarzutów na postanowienie z dnia 10 listopada 2021 r. nr 100300/71/2021-RED-8828 oraz w sprawie wniesionej skargi z dnia 31 grudnia 2021 r. na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności.

W stosunku do skarżącego toczą się postępowania egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do nr [...] z dnia 16 czerwca 2021 r. i o numerze [...] z dnia 6 października 2021 r.,

W obu tych sprawach W. N. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skargi w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zarzuty zostały ostatecznie rozpatrzone:

1. - postanowieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 100300/71/2021-RED-10092 z dnia 31 grudnia 2021 r. (odebranym 24 stycznia 2022 r.),
2. - postanowieniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 100300/71/2021-RED-10093 z dnia 31 grudnia 2021 r. (odebranym 22 stycznia 2022 r.).

Skargi na czynność egzekucyjną zostały ostatecznie rozpatrzone:

1. - postanowieniem Zakładu nr 100300/71/2021-6658 z dnia 12 sierpnia 2021 r. (odebranym w dniu 3 września 2021 r.),
2. - postanowieniem Zakładu nr 100300/71/2021-9018 z dnia 16 listopada 2021 r. (odebranym w dniu 5 grudnia 2021 r.).

Postanowieniem nr 2201-IEE.711.2.267.202LAR z dnia 26 listopada 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Zakładu nr 100300/71/2021-6658 z dnia 12 sierpnia 2021 r.

Postanowieniem nr 2201-IEE.711.91.2.202LAR z dnia 24 lutego 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Zakładu nr 100300/71/2021-9018 z dnia 16 listopada 2021 r.

Ponadto skarżący w dniu 19 lutego 2022 r. złożył dwa ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.").

Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r. stwierdził, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach:

1. - z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 30 listopada 2021 r. od postanowienia z dnia 10 listopada 2021 r., znak 100300/71/2021-RED-8827, które zostało zakończone postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r., znak 100300/71/2021-RED-10092;
2. - ze skargi na czynności egzekucyjne z dnia 10 lipca 2021 r., które zostało zakończone postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r., znak 100300/71/2021-6658;
3. - z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 grudnia 2021 r. od postanowienia z dnia 10 listopada 2021 r., znak: 100300/71/2021-RED-8828, które zostało zakończone postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r., znak: 100300/71/2021-RED-10093;
4. - ze skargi na czynności egzekucyjne z dnia 31 października 2021 r., które zostało zakończone postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r., znak 100300/71/2021-9018.

W złożonej skardze skarżący wniósł m. in. o:

1. - uznanie, że prowadzone Zakład postępowanie w sprawie miało charakter celowej przewlekłości, zgodnie z definicją zdarzenia przedstawioną w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.,
2. - uznanie, że w prowadzonym postępowaniu doszło do milczącego załatwienia sprawy zgodnie z definicją wyrażoną w art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., na skutek nie doręczenia w określonym terminie postanowień spełniających wymogi dokumentów doręczanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a.,
3. - rozważenie zasadności wymierzenia grzywny stosownie do przepisów p.p.s.a., organowi administracji publicznej w osobie Dyrektora ZUS Oddział w Gdańsku, za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wynikające z naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego,
4. - rozważenie zasadności wymierzenia grzywny stosownie do przepisów p.p.s.a., organowi wyższego stopnia to jest Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do którego został skierowany wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wynikające z naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarżący zarzucił organowi m. in.:

1. - przewlekłość prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedotrzymanie ostatecznego terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a.,
2. - naruszenie art. 36 k.p.a. w zw. z art. art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., poprzez niedoręczenie w wyznaczonym terminie postanowienia o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy zgodnie z przywołanym przepisem prawa,
3. - niezgodne z prawem przypisanie sobie uprawnień do samodzielnego przedłużania terminów załatwienia sprawy ponad te określone w art. 35 § 3 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., co w sposób jednoznaczny narusza zasady państwa praworządnego,
4. - naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej skanu wydanego postanowienia, niepodpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym co jest wymogiem art. 393 k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a.,
5. - poprzez doręczenie skanu postanowienia celowe przedłużanie terminu załatwienia sprawy i tym samym naruszenie art. 35 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., pomimo faktu, że znane były z urzędu fakty i dowody świadczące o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego będącego przedmiotem wydanego postanowienia niezgodnie z przepisami i literą prawa.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 16 lipca 2022 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy kopii prawomocnych wyroków, postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem strony doręczanie wydawanych w sprawie postanowień, w postaci skanów "pdf" (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bez dołączonego do nich pliku elektronicznego zawierającego podpis kwalifikowany osoby je wydającej, powoduje brak możliwości weryfikacji czy istotnie zostało ono podpisane przez posiadającą stosowne pełnomocnictwa i uprawnienia. Doręczenie dokonane z naruszeniem przepisów (postanowienia w sprawie w formie pliku "pdf" bez dołączonego podpisu kwalifikowanego osoby wydającej, nie wywołuje skutków prawnych. Wydane postanowienia organu administracji nie istnieją w przestrzeni prawnej i nie mogą być brane pod uwagę.

Kolejnym pismem z dnia 18 lipca 2022 r. W. N. wniósł o nieuwzględnienie złożonego w sprawie pełnomocnictwa wystawionego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga na przewlekłość organu okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie zarzutów na postanowienie nr 100300/71/2021-RED-8828 z dnia 10 listopada 2021 r. oraz w sprawie wniesionej skargi z dnia 31 października 2021 r. na zajęcie egzekucyjne z wynagrodzenia za pracę.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem jednak było, że skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem ponaglenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia 19 lutego 2022 r. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Przechodząc dalej należy podnieść, że przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że postanowieniem nr 100300/71/2021-RED-8828 z dnia 10 listopada 2021 r. wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 6 października 2021 r. Postanowienie zostało odebrane przez skarżącego w dniu 8 grudnia 2021 r.

Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. (doręczonym elektroniczne w dniu 15 grudnia 2021 r. poprzez ZUS PUE) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Natomiast postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. nr 100300-71-2021-RED-10093 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 10 listopada 2021 r.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika także, że pismem z dnia 31 października 2021 r. W. N. złożył skargę na czynność egzekucyjną podjętą przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych w postaci zajęcia prawa majątkowego tj. wynagrodzenia za pracę wypłaconego przez dłużnika zajętej wierzytelności B. Sp. z o.o.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. nr 100300/71/2021-9018 Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddalił skargę. Postanowienie zostało odebrane przez skarżącego w dniu 5 grudnia 2021 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, wniosek skarżącego o stwierdzenie, że organ dopuścił się celowej przewlekłości nie zasługuje na uwzględnienie. Zakład Ubezpieczeń terminowo i prawidłowo podejmował czynności w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej, uwzględniając charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony. Sposób ich dokonania przez organ egzekucyjny nie doprowadził do przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

Sąd nie widzi także podstaw do uznania, iż organ bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Organ podejmował celowe czynności w terminie i bez zbędnej zwłoki. Nie istniały okresy niepodejmowania działań przez organ egzekucyjny.

Nie miał również racji skarżący, kiedy sygnalizował wadliwości w doręczeniu korespondencji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z lektury akt administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych wynika, że doręczane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowienia za pomocną Platformy Usług Elektronicznych ZUS były w formie pliku w formacie PDF i zawierały podpis elektroniczny.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21 (na które także powołuje się skarżący), w którym stwierdzono, że: "zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez Platformę Usług Elektronicznych ZUS, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". W okolicznościach sprawy zakwestionowane przez skarżącego dokumenty zostały wydane w formie dokumentu elektronicznego i opatrzone przez upoważnioną osobę kwalifikowanym podpisem elektronicznym mającym skutek prawny równorzędny podpisowi własnoręcznemu.

Uwzględniając zatem te wszystkie uwarunkowania nie sposób uznać, że postępowanie w sprawie było prowadzone ponad niezbędny do jej załatwienia okres (przewlekle). To zaś czyni skargę niezasadną.

Na marginesie Sąd stwierdza, że w niniejszym postępowaniu odniósł się jedynie do tych kwestii, które dotyczą zarzutów dotyczących oceny prawidłowości postępowania organu w świetle przesłanek art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z zrządzeniem z dnia 25 marca 2022 r., w oparciu o art. 57 § 3 p.p.s.a. skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB 13/22. Natomiast skarga na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postepowania egzekucyjnego została rozpoznana pod sygn. akt I SA/Gd 343/22.

Sąd nie dopatrując się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia - w świetle art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.

[pic]