Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 12 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 420/22

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa o COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2020 r., odmawiającą P. H. (dalej jako "Skarżący") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc maj 2020 r.
2. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
3. 2.1. Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarancyjnych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji powołano wybrane przepisy ustawy o COVID-19 i wskazano, że nie odnotowano deklaracji rozliczeniowej DRA za miesiąc maj 2020 r., do której złożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Skarżący był zobligowany, zatem brak było możliwości ustalenia należności podlegających zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za ww. miesiąc.

1. 2.2. Decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2020 r., podzielając zaprezentowane w niej stanowisko.

1. 2.3. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w wyniku czego tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 440/21, uchylił decyzję ZUS z dnia 23 grudnia 2020 r.

Z treści uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów proceduralnych. Sąd wskazał, że doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z powyższego przepisu, organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów (deklaracji), które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak było w ocenie tego Sądu dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony.

Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Na skutek takiego działania organu zdaniem Sądu doszło do naruszenia również obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Organ przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącego.

2.4. Decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2020 r., odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc maj 2020 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i, powołując treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, stwierdził, że dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, kiedy Skarżący mógł złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek na miesiąc maj 2020 r. Organ zauważył, że ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Jest to termin zawity, charakteryzujący się dużym rygorem prawnym, przejawiający się tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności – tj. w niniejszej sprawie do złożenia deklaracji rozliczeniowych za miesiąc maj 2020 r. Skarżący nie był też zdaniem organu zwolniony z obowiązku złożenia ww. deklaracji.

1. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję ZUS z dnia 10 lutego 2022 r. w całości, zarzucając:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 nie została przesłana przez Skarżącego w terminie do dnia 30 czerwca 2020 roku, podczas gdy z okoliczności sprawy, a w szczególności z daty obliczenia oraz uiszczenia należnych kwot składek przez Skarżącego, a także dat widniejących na deklaracji rozliczeniowej oraz imiennych raportach miesięcznych, wynika, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 roku została przesłana w terminie, lecz nie dotarła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku usterki technicznej;
4. b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w związku z odmową przyznania prawa do zwolnienia z opłacania kwoty należności z tytułu składek za maj 2020 roku pomimo faktu, że deklaracja rozliczeniowa za maj nie dotarła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku usterki systemu PUE ZUS, a więc z przyczyn niezawinionych przez Skarżącego oraz pomimo wypełnienia przez Skarżącego w terminie obowiązku obliczenia oraz uiszczenia odpowiedniej kwoty składek.
5. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało pływ na wynik sprawy, tj. art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania prawa do zwolnienia z opłacania kwoty należności z tytułu składek za maj 2020 roku z powodu nieprzesłania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 roku w terminie wynikającym z tego przepisu, podczas gdy Skarżący wypełnił i wysłał tę deklarację w dniu 10 czerwca 2020 roku, jednakże nie dotarła ona do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z powodu usterki technicznej systemu PUE ZUS.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, zobowiązanie Prezesa ZUS do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów – deklaracji rozliczeniowej ZUS P DRA za maj, imiennych raportów miesięcznych ZUS P PCA oraz potwierdzenia przelewu z dnia 15 czerwca 2020 r. na okoliczność dnia, w którym Skarżący wypełnił i przesłał deklarację rozliczeniową oraz imienne raporty miesięczne za maj 2020 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że deklaracja za maj 2020 r. została przez niego wypełniona w dniu 10 czerwca 2020 r., podobnie jak stosowne imienne raporty miesięczne. Skarżący obliczył również należną kwotę składek i przesłał deklarację oraz ww. raporty za pomocą systemu PUE ZUS. Przyczyną niedotarcia ww. deklaracji do ZUS była według Skarżącego usterka techniczna, a więc okoliczność całkowicie od niego niezależna. Skarżący wskazał, że w dniu 14 lipca 2020 r. zauważył, że deklaracja rozliczeniowa za maj 2020 r. nie dotarła do ZUS, w związku z czym przesłał ją ponownie. Odmówienie przez Prezesa ZUS prawa do zwolnienia z części składek Skarżący uważa za działanie stanowiące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Skarżący podkreślił, że dotychczas ani razu nie zalegał z płatnością składek na ubezpieczenia społeczne i wypełniał wszystkie swoje obowiązki w ustawowych terminach.

Jednocześnie Skarżący nie wyklucza, że odmowa zwolnienia z części składek za maj 2020 r. była wynikiem błędnej wykładni art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, w którym mowa o "przesłaniu" deklaracji, nie ich "doręczeniu".

1. 4. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ ponownie wskazał, że Skarżący nie złożył w terminie dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiąc maj 2020 r., co skutkowało brakiem możliwości ustalenia należności składkowych, co do których mogło nastąpić zwolnienie z ich opłacenia. Organ powołał treść wybranych przepisów u.s.u.s. i stwierdził, że Skarżący co do zasady był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych i nie miał obowiązku comiesięcznego ich składania, jednakże odnosi się to jedynie do sytuacji, jeżeli do podstawy wymiaru składek w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej (imiennym raporcie miesięcznym) zadeklarował do kwoty wymiaru składek kwotę w wysokości najniżej podstawy wymiaru i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. W sytuacji, w której nastąpiła taka zmiana, istniał obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych za miesiąc, w którym do niej doszło, a tymczasem Skarżący ww. obowiązku nie dopełnił.

ZUS stwierdził również, że zgodnie z przepisami dotyczącymi tzw. Tarczy Antykryzysowej nie ciążył na nim obowiązek wezwania płatnika składek o dokumenty rozliczeniowe, gdyż ich złożenie było obowiązkiem płatników ubiegających się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, chyba że byliby z tego obowiązku zwolnieni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej przedstawione.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 17 lipca 2020 r.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do prawidłowości wydania przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję ZUS z dnia 17 lipca 2020 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 440/21, uchylił decyzję ZUS z dnia 23 grudnia 2020 r., utrzymującą w mocy wyżej wymienioną decyzję ZUS z dnia 17 lipca 2020 r. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu.

Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).

Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA).

5.4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 440/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku między innymi wskazał, że organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być według Sądu rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jednocześnie Sąd zauważył, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem Skarżącemu uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez niego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jego prawo do uzyskania zwolnienia i w konsekwencji pozbawiło Skarżącego prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za maj 2020 r. Jak końcowo wskazał Sąd, ponownie rozpatrując sprawę organ miał usunąć stwierdzone uchybienia i wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie posiadanych z urzędu dokumentów zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia.

Należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie naruszenia stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku o sygn. akt I SA/Gd 440/21 nie zostały usunięte w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

5.5. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

Jak wynika z art. 31zq ust. 1-3 ustawy o COVID-19:

1. - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
2. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
3. - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Jednocześnie wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.

Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94; z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96; CBOSA).

Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, CBOSA).

W zaskarżonej decyzji organ uzasadniając odmowę prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek prezentuje stanowisko, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Ponadto organ podkreśla, że wskazany termin jest terminem zawitym i niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w wymaganym terminie powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego temu podmiotowi prawa.

5.6. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 432/21; wyrok z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1536/21; CBOSA), zgodnie z którym nawet, jeżeli strona skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, jeżeli w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Nie może on bowiem ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Zdaniem NSA podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego.

W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych.

Dodatkowo wskazać należy, że wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu przez stronę dokumentów wymaganych przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z obrazą wymienionych przepisów postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 201/22, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 48/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 12/22; CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej całościowo sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20; CBOSA). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18; CBOSA). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06; CBOSA).

5.7. Należy również wskazać, że organ przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., jednak w treści decyzji nie uzasadnił powyższego stanowiska. Nie wynika ono zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie uzasadnił w decyzji, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, mimo że wyraził taki pogląd wprost, a mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy o COVID-19, z których wynika, że obowiązek złożenia wskazanej dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacania składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składnia, kwestia tego, czy Skarżący miał obowiązek składania deklaracji, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winna być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Kwestia obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych oraz zwolnienia z tego obowiązku została uregulowana w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, których treść, tj. art. 46 ust. 1 i 3, art. 47 ust. 2, ust. 2a i ust. 2b (w ich brzmieniu znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy), powołał organ dopiero w odpowiedzi na skargę. Natomiast w zaskarżonej decyzji brak jest wskazania podstawy prawnej obowiązku składania przez stronę deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., a w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których organ mógł dokonać ustaleń stanu faktycznego również w powyższym zakresie. Stwierdzenia organów zawarte w obu wydanych decyzjach – jako że w decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. wskazano, że Skarżący był zobligowany do złożenia deklaracji rozliczeniowej DRA za miesiąc maj 2020 r. na podstawie art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 – niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, nie stanowią prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wskazać przy tym należy, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może sanować braków należytego uzasadnienia decyzji. Tymczasem organ dopiero w treści odpowiedzi na skargę powołuje ww. przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W treści decyzji organ wskazywał jedynie, że płatnik nie złożył w terminie wskazanym przez ustawodawcę deklaracji rozliczeniowej (tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. nie odnotowano deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020 r.), do złożenia której Skarżący był zobligowany artykułem 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19.

W związku z powyższym zaznaczyć należy, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18, CBOSA).

Z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz niepełne uzasadnienie decyzji motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ powinien był odnieść się do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych sprawy, może pozwolić na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec Skarżącego.

5.8. Należy ponadto zauważyć, że w czasie gdy organ wydał decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy, to jest w dniu 10 lutego 2022 r., obowiązywał (od dnia 16 grudnia 2020 r.) przepis art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Jednocześnie organ w tym zawiadomieniu wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19). Z akt sprawy nie wynika, aby ZUS w niniejszej sprawie skierował do Skarżącego, na podstawie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy COVID-19, stosowne zawiadomienie i wyznaczył termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych warunkujących prawo do zwolnienia z opłacania składek.

Zdaniem Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu deklaracji w terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. W związku z tym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia z opłacania składek ZUS (jakim było zdaniem tut. Sądu zniwelowanie gospodarczych i społecznych skutków epidemii) oraz trwający stan epidemii (zagrożenia epidemicznego) zastosuje procedurę przewidzianą art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19.

5.9. W świetle przedstawionych rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu.

5.10. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2020 r.