Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr 100000/71/423295/2020/ RDZ-ODW Zakład Ubezpieczeń Społecznych - dalej jako "ZUS", po ponownym rozpatrzeniu wniosku B.K. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) - dalej jako "ustawa o przeciwdziałaniu COVID", utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 15 lipca 2020 r., znak 100000/71/374125/2020/ZPWWO, odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r..
Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W dniu 7 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r..
Decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. ZUS, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID, umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek.
W uzasadnieniu ZUS, wskazując na treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku złożenia deklaracji za wskazany okres.
Zdaniem ZUS, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym, ZUS umorzył postępowanie w sprawie.
W odwołaniu od decyzji ZUS z dnia 15 lipca 2020 r., skarżąca zarzucając naruszenie art. 31 zo ust.2 i ust.4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz niezgodność stanowiska ZUS w kwestii braku deklaracji za maj 2020 r., wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za wskazany okres.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że opłaca składki sama za siebie, a deklarację za styczeń 2020 r. z kodem ubezpieczenia 0590000 przesłała w dniu 6 lutego 2020.
Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 15 lipca 2020 r..
W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 31 zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 3Izo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, ZUS stwierdził, że skarżąca wymaganą deklarację rozliczeniową złożyła po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie ZUS stwierdził, iż płatnik składek w stosunku do należności za maj 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej.
W związku z powyższym, skoro Skarżąca deklarację rozliczeniową ZUS DRA za maj 2020 r. złożyła po terminie, ZUS decyzję odmawiającą zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. utrzymał w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że decyzją wydaną w pierwszej instancji w dniu 15 lipca 2020 r. ZUS umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ww. wniosku jako bezprzedmiotowe, wobec braku złożenia deklaracji za wskazany okres, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie było to rozstrzygnięcie merytoryczne, a jedynie proceduralne.
Tymczasem orzekając w drugiej instancji, wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 lipca 2020 r. odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za wskazany okres, co świadczy o merytorycznym rozpoznaniu wniosku.
Wskazano, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji), dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w kodeksie. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu.
Podkreślono, iż ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku którego organ administracyjny przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku.
Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na zwolnienie z tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W postępowaniu, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego. Sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdził, że przede wszystkim ZUS winien rozstrzygnąć, czy organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, i czy może to czynić postępowanie bezprzedmiotowym albo czy w takiej sytuacji należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku.
Sąd wskazał ponadto, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest bardzo lakoniczne i nie odzwierciedla w sposób dokładny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy wraz ze stanowiskiem organu zostały wyłożone dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie jest dopuszczalne.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 18 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm.) oraz w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), uchylił decyzję umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek za wskazany okres i odmówił B. K. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za ten miesiąc.
W uzasadnieniu organ wskazał, że strona pismem z 17 listopada 2021 r. została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie wniosku złożonego 4 sierpnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek oraz o prawach przysługujących stronie zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735.).
W dniu 8 lutego 2022 r. zostało do strony skierowane zawiadomienie o zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie o zwolnienie z opłacani składek za wskazany miesiąc 2020 r.. Wypełniając zapisy art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania zawarta została informacja o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do o możliwości złożenia wyjaśnień, przeglądania dokumentacji oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Wskazano, że dnia 25 lutego 2022 r. przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Po ponownej analizie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję o umorzeniu postępowania, z uwagi na zawarty w niej błąd. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku w przedmiotowej decyzji nie powinien rozstrzygać sprawy w sposób proceduralny i umorzyć postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, a powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny odmawiając prawa do zwolnienia z ich opłacania.
Wskazano, że zgodnie z art. 31 zq ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później, niż do dnia 30 czerwca 2020 r.. Dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym mogła Pani złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek za miesiąc maj 2020 r.. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Strona nie wykonała tego obowiązku w wymaganym terminie, a nie była z niego zwolniona. Przekazanie prawidłowych deklaracji ZUS DRA, DR2 za luty 2020 r. do 10 marca 2020 r. pozwoliłoby na zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za kolejne miesiące jeśli nie nastąpiłaby żadna zmiana do miesiąca poprzedniego. W wyniku analizy ustalono, że dokument DR2 został złożony 7 stycznia 2021 r..
Stwierdzono, że wskazana w ustawie data 30 czerwca 2020 r. jest terminem zawitym. Termin ten charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W tym przypadku czynność ta polegała na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych za wskazany miesiąc 2020 r..
Wobec niewykonania tego obowiązku Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że nie może zwolnić strony z opłacania składek za wskazany w decyzji miesiąc.
W skardze do WSA na decyzję z dnia 18 maja 2022 r. strona zarzuciła:
- naruszenie art. 47 Ustawy z dnia13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu art. 47 obwiązującym poprzednio) poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej i złożyła deklarację po terminie wskazanym przez ustawodawcę, podczas gdy skarżąca złożyła deklarację za styczeń 2020 r. i nie miała obowiązku składania deklaracji za kolejne miesiące;
- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej;
- naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ poinformowania z urzędu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania;
- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 poprzez zaniechanie wyjaśnienia skarżącej wszystkich istotnych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie, poznanie motywów rozstrzygnięcia organu;
- naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przez ZUS zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu (Jeżeli ZUS na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r.);
- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez brak przekazania przez organ drugiej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie) celem zebrania informacji niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji tego pozbawienie skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania.
Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów w postaci:
- deklaracji ZUS DRA za styczeń 2020 r. wraz z Informacją o jej wysyłce oraz potwierdzeniu, na okoliczność złożenia przez skarżącą deklaracji za styczeń 2020 r., kodu tytułu ubezpieczenia wskazanego w treści deklaracji za styczeń 2020 r., braku obowiązku złożenia przez skarżącą deklaracji ZUS DRA za kolejne miesiące;
- sześciu ponagleń ZUS z dnia 17 grudnia 2020 r. wraz z kserokopią koperty (sygn. 100200/20201217/M44977355, sygn. 100200/20201217/M44977367, sygn. 100200/20201217/M44977359, sygn. 100200/20201217/M44977370, sygn. 100200/20201217/M44977363, sygn. 100200/20201217/M44977362) na okoliczność: wystosowania do skarżącej w dniu 17 grudnia 2020 r. ponagleń o przekazanie dokumentów korygujących dotyczących dokumentów rozliczeniowych za miesiące marzec 2020 r. do sierpnia 2020 r.; wezwania skarżącej do przedłożenia dokumentów korygujących, a nie zaległych deklaracji rozliczeniowych.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 maja 2022 r. w zaskarżonej części;
- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ decyzji odmawiającej skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r..
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., uchylił decyzję ZUS z dnia 30 listopada 2020 r.. W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o których mowa w art. 153 p.p.s.a..
Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA).
Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA).
Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r. Sąd wskazał, że:
- jeżeli skarżąca spełnia przesłanki, uzasadniające zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź
- wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31 zq ust. 7 ww. ustawy, w przypadku, gdy skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej ww. zwolnienia.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał ponadto, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest bardzo lakoniczne i nie odzwierciedla w sposób dokładny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..
Odnosząc powyższe wskazania do obecnie wydanej i zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że z wydaną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 maja 2022 r. nie sposób się zgodzić.
Skarżąca konsekwentnie w sprawie wskazuje, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą P. od 14 maja 2013 r., nie zatrudnia i dotychczas nie zatrudniała pracowników.
Wskazać należy, że rozpoznając sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odniesieniu do skarżącej nie podjął się ustaleń czy była ona zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej, a nadto uznał, że deklarację rozliczeniową ZUS DRA złożyła po terminie.
Skarżąca wskazuje także, że deklarację ZUS DRA wysłała do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 6 lutego 2020 r. (deklaracja za styczeń 2020 r.) z kodem tytułu ubezpieczenia 05 90 00.
W okresie styczeń - luty 2020 r. zmieniła się ulga w opłacaniu składek (nadal była preferencyjna, albowiem skarżąca nadal mieściła się w limicie do małego zusu+). Skarżąca nie złożyła jednak wówczas nowej deklaracji ZUS DRA, albowiem:
- nie zmienił się kod ubezpieczenia (nadal również dla nowej składki skarżącej właściwy był kod tytułu ubezpieczenia: 05 9000);
- system księgowy i tak nie przyjąłby kolejnej deklaracji z tym samym kodem tytułu ubezpieczenia: 05 9000; program PŁATNIK ZUS pokazywał bowiem błąd krytyczny,
- w rozmowie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych skarżąca ustaliła, że nie ma potrzeby składania nowej deklaracji, uwzględniając że kod tytułu ubezpieczenia nie uległ zmianie,
- deklaracja za styczeń 2020 r. wniesiona przez skarżącą była na wyższą kwotę podstawy niż kwota należna od lutego 2020 r..
Uwzględniając powyższe, skarżąca twierdzi, że nie złożyła kolejnej deklaracji rozliczeniowej, przyjmując, że jest zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji za kolejne miesiące. Utwierdziła ją w tym również informacja przekazana w rozmowie telefonicznej z ZUS.
Ponadto skarżąca twierdzi, że sama treść doręczonych skarżącej ponagleń dnia 17 grudnia 2020 r. wskazuje, że skarżąca przekazać ma dokumenty korygujące do dokumentów rozliczeniowych. Powyższe również utwierdziło w przekonaniu, że skarżąca nie miała obowiązku złożenia, kolejnej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA po miesiącu styczniu 2020 r..
Skarżąca także konsekwentnie twierdzi, że organ błędnie ustalił, jakoby w jej przypadku (samozatrudniona) zgodnie z Ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkiem zwolnienia z ZUS dla samozatrudnionych było przesłanie deklaracji rozliczeniowych.
Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Stosownie do art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Przywołany w decyzji art. 31 zq ust. 3 ustawy stanowi:
"Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 3 Izo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 3Izo ust.
- należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 3Izo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania".
Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo jest przesianie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., jednakże w przypadku, o którym mowa w art. 3Izo ust. 8 ustawy. Przywołany art. 31 zo ust. 8 ustawy zdaniem skarżącej nie będzie miał jednakże zastosowania do skarżącej. Nie prowadzi ona bowiem działalności enumeratywnie określonej w tym przepisie.
Dalej strona twierdzi, że odniesieniu do skarżącej, która jest samozatrudniona ustawodawca nie przewidział konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych (zauważyć należy, że osoby prowadzą te jednoosobową działalność gospodarczą w ogóle nie składają imiennych raportów miesięcznych).
Samozatrudnieni chcący skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek ZUS musieli spełnić kilka warunków, były nimi:
- prowadzenie działalności gospodarczej przed 1 lutego 2020 roku;
- opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne bądź zdrowotne;
- bycie przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych;
- w miesiącu, za który składany jest wniosek, ich przychód z działalności nie mógł być wyższy niż 300 proc. prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.;
- złożenie odpowiedniego wniosku (elektronicznie za pomocą PUE ZUS, wysyłając go pocztą lub składając osobiście w placówce ZUS).
Analizując obecnie zaskarżoną decyzję Sąd zauważa, iż w tej kwestii, zasadniczej dla sprawy, organ się nie wypowiedział i nie odniósł do twierdzeń strony.
Poza powyższym podkreślić należy, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 47 (w brzmieniu obowiązującym poprzednio) uregulowana była kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek.
Zgodnie z art. 47 pkt 2a u.s.u.s. osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowe) lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:
- na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;
- na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.16), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.
W świetle ww. przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji stwierdzić należy, iż ZUS nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych. W wydanej decyzji organ lakonicznie wskazał jedynie, że: "w wyniku analizy ustalono, że dokument DR2 został przez panią złożony 7 stycznia 2021 r." Tymczasem z załączonych dokumentów wynika, że dokument ZUS DRA2 został złożony w dniu 6 lutego 2020 r..
Podkreślić także należy, że nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku z płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Prawidłowo sporządzona decyzja powinna odnosić się więc także do tej kwestii.
Sąd uznał ponadto za zasadne zarzuty skargi, iż w niniejszej sprawie organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie przedłożył żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że skarżąca miała obowiązek złożenia deklaracji. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie, poznanie motywów rozstrzygnięcia organu.
W przypadku uznania przez organ, że skarżąca miała obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej wskazać należy, czy miała ona wiedzę o konsekwencji niezłożenia tej deklaracji dla rozpatrzenia jej wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Składając wniosek nie była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Przyczyną nieterminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych (jeżeli skarżąca byłaby zobowiązana do złożenia) była zatem nie zła wola skarżącej, lecz brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać przedmiotowe zwolnienie.
Tymczasem organ nie pouczył skarżącej o tym, że celem uwzględnienia wniosku niezbędne jest złożenie stosownej deklaracji rozliczeniowej, która w ocenie organu powinna być składana w każdym miesiącu. Organ zaniechał udzielenia skarżącej niezbędnych informacji (zgodnie z art. 9 k.p.a.), które miały wpływ na ustalenie jej praw w postępowaniu toczącym się na skutek złożonego wniosku.
Należy pamiętać, że zwrócił na to uwagę także Sąd poprzednio rozpoznający sprawę.
W okolicznościach sprawy skarżącej nie poinformowano o ciążących na niej obowiązkach niezbędnych do wypełnienia, aby możliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o zwolnienie jej z opłacania należności z tytułu składek. Skarżącej nie pouczono również o treści art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID- 19. Pomimo tego organ wydając ponownie decyzje odnoszące się do odmowy zwolnienia z opłacania składek za miesiące marzec- maj 2020 r. ograniczył uzasadnienie swojej decyzji niemal do kilku zdań. Po zapoznaniu się z decyzją nadal nie wyjaśniono dlaczego, zdaniem organu była zobowiązana do składania deklaracji, dlaczego w pismach które otrzymała, a których kserokopie załączono do niniejszej skargi organ w żaden sposób nie odniósł się do rzekomo brakujących deklaracji, a nadto organ nie poinformował jej, których dokumentów brakuje dla uwzględnienia wniosku.
W tej sytuacji Sąd uznał, że w rozpatrywanej całościowo sprawie ponownie doszło do istotnego naruszenia obowiązków informacyjnych wynikających z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a..
Prawodawca w art. 9 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06).
W tym stanie rzeczy, w sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres nie został przez skarżącą spełniony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 9 czerwca 2021 r..
W tym kontekście podnieść należy, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegały częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadził również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.
W szczególności należy zauważyć, że stosownie do art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w ww. zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
W art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ustawodawca przewidział zatem również możliwość przywrócenia terminu prawa materialnego, który na zasadach ogólnych nie podlega przywróceniu, a w ust. 1 zawarto zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany.
W okresie obowiązywania stanu epidemii art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19, koryguje również ogólne zasady przywrócenia terminu uregulowane w k.p.a. przez wydłużenie terminu na złożenie przez stronę prośby o przywrócenie terminu - z określonego w k.p.a. siedmiodniowego na trzydzieści dni.
Przepisy te, wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmują zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Przepisy te zatem należy zastosować w przedmiotowej sprawie.
Wprowadzenie tej regulacji prawnej wynikało z konieczności ochrony wnioskodawców przed utratą m.in. zwolnienia z obowiązku opłacania składek.
Tym samym ponownie rozpatrując sprawę jeżeli organ nie zmieni stanowiska co do obowiązku złożenia przez skarżącą deklaracji, ZUS uwzględniając treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 poinformuje ją o uchybieniu terminu do złożenia deklaracji i wyznaczy mu termin 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu informując jednocześnie o warunkach koniecznych do pozytywnego załatwienia tego wniosku.
Obowiązkiem organu będzie także uwzględnienie okoliczności, że skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu w zakresie ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec strony. ZUS bowiem procedując nad wnioskiem nie wezwał strony do złożenia deklaracji. Zatem gdyby organ wypełnił należycie swoje obowiązki, to strona mogłaby uzupełnić wniosek jeszcze przed 30 czerwca 2020 r.. Rozpatrując ponownie wniosek ZUS powinien mieć na względzie, że w toku postępowania zostały przez niego naruszone przepisy prawa proceduralnego, tj. art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a.. Zatem uchybienia organu w powyższym zakresie nie mogą obciążać strony postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odniesie się też wyczerpująco – na co zwrócono uwagę na wstępie-do obowiązków w zakresie składania deklaracji.
Uwzględniając powyższe Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do oceny prawnej przedstawionej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2021 r., naruszając tym samym dyspozycję art. 153 p.p.s.a., jak również art. 9 k.p.a.i art. 10 § 1kpa.
Podkreślenia wymaga, że organ był stroną postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego ww. wyrokiem z WSA w Gdańsku, zatem w sytuacji, gdy nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu, to mógł kwestionować to orzeczenie składając skargę kasacyjną. Natomiast na obecnym etapie nie jest już możliwe kwestionowanie oceny prawnej Sądu wyrażonej w prawomocnym wyroku.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a..