Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 908/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję ZUS z 26 maja 2023 r. o odmowie umorzenia S. M. (dalej: Skarżący, wnioskodawca) należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 23 marca 2023 r. S. M. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Ponadto w uzasadnieniu wniósł o ponowne przeliczenie salda zadłużenia oraz zmianę warunków umowy ratalnej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 26 maja 2023 r. nr 1164/2023 odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

21 czerwca 2023 r. do ZUS wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z 26 maja 2023 r. nr 1164/2023 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Skarżący poinformował, że ww. decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana o okoliczności, które nie stanowiły podstawy wniosku z 18 marca 2023 r. Wskazał, że we wniosku o umorzenie należności składkowych nie podnosił przesłanki dochodu, wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej czy też innych okoliczności, które zostały wykazane w decyzji. Podkreślił, że wniosek składał się z jednego zdania i bezdyskusyjnie miał charakter warunkowy. Stwierdził, że jeżeli ZUS nie jest w stanie prawidłowo obliczyć wysokości należności składkowych wnioskodawcy to zatem powinny być one umorzone. Poinformował, że 15 czerwca 2023 r. złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączył potwierdzenie wysłania 15 czerwca 2023 r. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa do Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Śródmieście.

W celu rozpatrzenia sprawy organ skorzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Bazy Danych Ksiąg Wieczystych; Centralnej Ewidencji Pojazdów. Na ich podstawie organ ustalił, że:

1. - 27 maja 2019 r. wnioskodawca zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą "K." S. M. (kod PKD 66.21 Z działalność związana z oceną ryzyka i szacowaniem poniesionych start);
2. - od 1 sierpnia 2021 r. jest zatrudniony w B. SA, gdzie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w ostatnich trzech miesiącach wyniosły: kwiecień 2023 r. - 6.686,63 zł brutto; 4.858,60 zł netto; maj 2023 r. - 7.051,32 zł brutto; 5.106,97 zł netto; czerwiec 2023 r. - 7.924,96 zł brutto; 5.701,99 zł netto, zatem średniomiesięczne wynagrodzenie wynosi 5.222,52 netto;
3. - partnerka wnioskodawcy (W. D.) jest zatrudniona w B. SA, z uwagi na rozporządzenie o ochronie danych osobowych - RODO, organ nie ma możliwości ujawniania i przekazywania informacji o wysokości dochodów;
4. - nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości,
5. - nie jest właścicielem bądź współwłaścicielem pojazdów.

ZUS zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że podane w sentencji decyzji I instancji należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Czynności mające wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 26 maja 2023 r. nr 1164/2023 i pozostają aktualne.

Odnosząc się do podniesionej przez wnioskodawcę kwestii w zakresie rozliczania dokonanych wpłat w formie układu ratalnego organ informuje, że kwestia ta była już kilka razy wyjaśniana w pismach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych m.in. 27 lutego 2023 r., 4 kwietnia 2023 r. oraz 26 maja 2023 r.

Organ informuje, że ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości umarzania należności z uwagi na subiektywne przekonanie wnioskodawcy o błędnym saldzie na jego koncie płatnika składek.

Przepisy regulujące kwestie umorzeń zostały zawarte w przepisach art. 28 u.s.u.s. oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Z uwagi na fakt, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenia wnioskodawca jednoznacznie zaznaczył, że wnosi o umorzenie tylko z powodu braku określenia przez ZUS faktycznej wysokości stanu zadłużenia, a nie z powodu problemów finansowych czy zdrowotnych, organ II instancji nie analizował sytuacji materialnej w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a oraz ww. rozporządzenia

ZUS dokonał analizy sprawy w oparciu o przepisy dotyczące nieściągalności zadłużenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas, gdy:

1. 1. zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2. 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 1520 ze zm.),
3. 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.),
4. 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, 4c. ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe,
5. 5. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
6. 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przytoczone powyżej przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że:

1. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
2. - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

* sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo upadłościowe;

* nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

* nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

* ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe,

1. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi – wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej; jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę,
2. - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wnioskodawca wnosi, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz.
3. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł,
4. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
5. - przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; w stosunku do zaległości wnioskodawcy na koncie płatnika składek Dyrektor Oddziału ZUS w Gdańsku prowadzi postępowanie egzekucyjne w wyniku, którego dokonano zajęcia rachunku bankowego w S.; obecnie postępowanie egzekucyjne jest zawieszone z uwagi na zawarty 5 lipca 2019 r. układ ratalny.

Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Ponieważ wobec wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności składek uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku.

Analiza dochodów wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że nie ma przeszkód do realizacji zawartego układu ratalnego.

ZUS zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

ZUS w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją ocenę opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. Stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej.

Biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności z tytułu składek nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 maja 2023 r. nr 1164/2023.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł S. M. (dalej: Skarżący), żądając jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że podtrzymuje argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 czerwca 2023 r. (doręczonym 21 czerwca 2023 r.). We wniosku Skarżący podniósł, że decyzja z dnia 26 maja 2023 r. została wydana w oparciu o rozważenie okoliczności, które nie stanowiły podstawy wniosku z 18 marca 2023 r. (doręczony 23 marca 2023 r.) o umorzenie należności. Wnosząc o umorzenie należności składkowych Skarżący nie podnosił przesłanki dochodu, wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej czy też innych okoliczności obszernie i bez potrzeby przywołanych w uzasadnieniu tego aktu.

Tym samym, zdaniem Skarżącego, decyzja jest wadliwa. Kolejno Skarżący podniósł, że wniosek składał się z jednego zdania i bezdyskusyjnie posiadał charakter warunkowy: "Jeżeli natomiast ZUS nie jest w stanie prawidłowo przedstawić rozliczenia dokonanych przeze mnie wpłat, tym samym prawidłowo określić faktycznej wysokości zadłużenia - wnoszę o całkowite umorzenie należności." W takim stanie rzeczy już samo wszczęcie postępowania w przedmiocie umorzenia było przyznaniem przez ZUS, że nie jest w stanie prawidłowo obliczyć wysokości należności składkowych.

Zatem, konsekwentnie, wszelkie należności należało umorzyć. O zawyżaniu przez ZUS należności składkowych - co szczegółowo przedstawiono w złożonym 15 czerwca 2023 r. zawiadomieniu o podejrzeniu popełnienia przestępstwa - świadczy wykazanie treścią zaskarżonej decyzji kwoty zadłużenia na dzień 23 marca 2023 r. w wysokości 17.414,95 zł.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 §2 P.p.s.a.).

W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja, którą ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. Przy czym należy podkreślić, że decyzja ta została wydana w wyniku wniesienia przez Skarżącego dnia 23 marca 2023 r. (k. 3 akt administracyjnych) pisma zatytułowanego "Zakwestionowanie sposobu rozpatrzenia wniosku o zmianę warunków umowy ratalnej nr 420/2019r." W piśmie tym Skarżący kwestionuje kwotę zadłużenia i wnosi o ponowne przeliczenie salda zadłużenia (należności z tytułu składek).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ZUS po wpływie powyższego pisma wysłał do Skarżącego zawiadomienie z dnia 4 kwietnia 2023 r. oraz pismo z dnia 11 maja 2023 r. i kolejno 26 maja 2023 r. wydał decyzję w pierwszej instancji.

Jednak, w ocenie Sądu, organ wydał decyzję bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistej intencji Skarżącego wyrażonej w treści pisma z 23 marca 2023 r. Analiza powyższego pisma budzi bowiem istotne wątpliwości co do rzeczywistej intencji Skarżącego. Już tytuł pisma odnosi się do umowy ratalnej, a nie do kwestii umorzenia zadłużenia. Kolejno w treści pisma Skarżący podnosi, że kwota zadłużenia nie jest zgodna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy i wskazuje na zaistniałe, jego zdaniem, nieprawidłowości rozliczeń.

Kwestii umorzenia zadłużenia dotyczy w całym piśmie jedno zdanie "Jeżeli natomiast ZUS nie jest w stanie prawidłowo przedstawić rozliczenia dokonanych wpłat, tym samym prawidłowo określić faktycznej wysokości zadłużenia - wnoszę o całkowite umorzenie należności."

W tym stanie rzeczy ZUS przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić rzeczywistą intencję wnioskodawcy – Skarżącego i ustalić, czy jest to formalny wniosek o umorzenie czy nie. W tym celu niezbędne było wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego określenia jaki wniosek składa.

Skoro jednak organ nie wezwał Skarżącego – wnioskodawcy do wyjaśnienia tej kwestii, co winno być wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, to aktualnie w postępowaniu sądowym oceniając legalność działania ZUS w niniejszej sprawie nie można zaakceptować takiego procedowania przez organ.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organach spoczywa więc obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.), a nadto należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie za ugruntowany uznać należy pogląd, iż żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie, niedbale lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania, gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować jaki charakter ma mieć pismo inicjujące postępowanie (vide: wyroki NSA z 23 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Kr 2342/92, Lex nr 1688557 i z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2783/20, Lex nr 3195322, A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 63).

Podsumowując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji treści pisma Skarżącego z dnia 18 marca 2023 r. (wpływ 23 marca 2023 r.), co świadczy o naruszeniu przepisów o postępowaniu – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W ponownym rozpoznawaniu sprawy ZUS winien ustalić rzeczywistą intencję wnioskodawcy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.