Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Gmin z dnia 23 sierpnia 2019 r. odmawiającą E.C. (dalej: Skarżąca, wnioskodawczyni) umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 2021,20 zł i odsetek w wysokości 695 zł.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni wraz z mężem jest właścicielką domu jednorodzinnego (budynek dwukondygnacyjny, 6 pokoi + kuchnia) o powierzchni ok. 118,00 m2 w miejscowości O., ul. S. (który był w trakcie budowy w okresie, w którym powstały zaległości z tytułu opłat) oraz samochodu BMWX5 rok produkcji 2001. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Wraz z 15 letnim synem jest na utrzymaniu męża, który również jest bez prawa do zasiłku. J.C. nie otrzymuje wynagrodzenia z tytułu umowy, a jedynym źródłem finansowania rodziny są wykonywane przez niego prace sezonowe i dorywcze.
Jednocześnie Państwo C. spłacają kredyt hipoteczny, którego miesięczna rata wynosi 2100 zł. W tym zakresie - mimo wezwania organu - wnioskująca o udzielenie ulgi nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wysokość zaciągniętego kredytu i należnych rat. Rodzina Skarżącej nie korzysta z pomocy opieki społecznej, co wynika z pisma GOPS O. z 10 lipca 2019 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach o udzielenie ulg podatkowych, wnioskodawca nie może czuć się zwolnionym od współdziałania z organem podatkowym w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeśli nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W niniejszej sprawie nie przedstawienie przez Skarżącą żądanych dokumentów i niezrozumienie podejmowanych w tym celu działań organu podatkowego skutkowało brakiem możliwości dokonania pełnej oceny jej sytuacji majątkowej i finansowej. Organ rozpoznający wniosek nie poznał w całości aktualnej sytuacji ekonomicznej Państwa C., gdyż mimo wystosowanego wezwania, wnioskodawczyni nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów. W tej sytuacji Zarząd był obowiązany rozstrzygnąć sprawę dokonując ustaleń faktycznych na podstawie takiego materiału dowodowego, jaki zdołał zgromadzić przy dołożeniu należytej staranności, z czego w ocenie Kolegium się wywiązał.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem sprawy było rozpoznanie złożonego wniosku, którego zakres sama Wnioskująca określiła jako żądanie umorzenia zaległości. To oznacza, że w tym postępowaniu nie podlegają rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczące zasadności ponoszenia opłaty, bowiem kwestie te wykraczają poza granice przedmiotu tego postępowania. Kolegium wyjaśniło jednak, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przymusowy charakter tego świadczenia polega na tym, że obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości).
Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 61 ustawy o utrzymaniu czystości).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.C., nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem wniosła o:
- 1. uchylenie decyzji lub umorzenie postępowania w całości
- 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji,
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 3 pkt. 32 ustawy przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, kto działalnością powoduje powstawanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów.
Ustawa wyraźnie wyodrębnia definicję wytwórcy odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy. Zgodnie z ustawą jest to podmiot, który świadczy te usługi chyba, że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Jak wynika z brzmienia przepisu to wykonawca robót budowlanych jest wytwórcą odpadów a nie inwestor. Jest on bowiem ich wytwórcą oraz faktycznie włada terenem budowy. To wykonawca zatem zobowiązany jest do spełnienia wymogów określonych w ustawie o odpadach. Następuje to od momentu przejęcia przez niego placu budowy do chwili zdania nieruchomości czyli do momentu wydania i podpisania protokołu odbioru końcowego. Po odebraniu placu budowy faktycznie posiadającym odpady będzie już inwestor. Od odbioru końcowego budynku to na inwestorze spoczywają wszystkie obowiązki związane z zagospodarowaniem odpadów.
Skarżąca podniosła także, że postępowanie przed SKO toczyło się bez udziału skarżącej, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania i umorzenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 2021,20 zł i odsetek w wysokości 695 zł.
Podstawą prawną rozpatrzenia wniosku jest przepis art. art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900) w zw. z art. 6q ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2016 r. poz.250).
Przystępując do rozważań w przedmiocie ulg, należy zaznaczyć, że zastosowanie ulgi jest instytucją o charakterze wyjątkowym, bowiem zasadą jest terminowe płacenie należności. Wszelkie ulgi są wyjątkiem oraz istotnym odstępstwem od zasady powszechności i równości ponoszenia danin. W związku z takim charakterem ulg oraz faktem, że ich udzielanie traktowane jest, co do zasady, jako jedna z form pomocy udzielanej przez państwo, pomoc taka dopuszczalna jest w ściśle określonych przepisami prawa sytuacjach.
Instytucja umorzenia zaległości podatkowej, która ma zastosowanie do umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trybie decyzji organu w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu tzw. uznania administracyjnego (art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Jest to konstrukcja prawna pozwalająca organowi na wybór konsekwencji prawnych ustalonej sytuacji, organ może, ale nie musi umorzyć zaległości nawet w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Nawet w przypadku wystąpienia ważnego interesu wnioskującego lub interesu publicznego organ nie będzie zobowiązany do umorzenia zaległości. Ustawodawca nie wskazał bowiem sytuacji, w której organ miałby obowiązek zastosowania ulgi (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt: II FSK 1026/10 dostępny: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
Zauważyć należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, że w sprawie istnieje ważny interes podatnika lub interes publiczny, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej). Ponadto oceniając zgromadzony materiał dowodowy organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 191 Ordynacji podatkowej. Wymaga przy tym podkreślenia, że w przypadku postępowania w sprawie umorzenia, ciężar dowodzenia wystąpienia przesłanek umorzenia zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskodawcy.
Z kolei sądowa kontrola tego rodzaju decyzji sprowadza się do oceny, czy organ zbadał sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. istnienia w danej sprawie ważnego interesu wnioskodawcy lub interesu publicznego, a w przypadku ich stwierdzenia, czy organ odmawiając przyznania ulgi nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.
Przepis art. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej ogranicza uznanie administracyjne kierunkowymi dyrektywami wyboru "ważnym interesem podatnika" oraz "interesem publicznym". Są to pojęcia nieostre, co oznacza, że ich treść musi być ustalona w konkretnej sprawie. Dla organu oznacza to, iż w każdej rozpatrywanej sprawie indywidualnie musi on ustalić i ocenić na czym polega ważny interes podatnika oraz interes publiczny.
Kryterium "ważnego interesu podatnika", co do zasady wymaga wykazania konkretnych okoliczności, które są wyjątkowe, niezależne od woli oraz sposobu postępowania podatnika (np. klęski żywiołowe, zdarzenia losowe) i jednocześnie uniemożliwiają mu wywiązanie się z ciążących na nim obowiązków, które w żaden sposób nie mogą zostać zaspokojone bez doraźnej pomocy ze strony organów skarbowych. Pojęcia ważnego interesu nie można jednak ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości. Pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków związanych z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia).
W postępowaniu wszczętym wnioskiem o przyznanie ulgi w spłacie zaległości, z powołaniem się na trudną sytuację materialną szczególny nacisk winien być położony właśnie na analizę sytuacji ekonomicznej zobowiązanego (por. wyrok NSA z 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 2474/15 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie przesłanki ważnego interesu wnioskodawcy wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów, powodujących, że żądanie pełnej i terminowej zapłaty może zachwiać podstawami jego egzystencji oraz osób z nim związanych. Należy przy tym zauważyć, że o istnieniu ważnego interesu muszą decydować kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, wśród których szczególne znaczenie mają zdrowie, zagrożenie egzystencji, możliwości zarobkowania w celu zdobycia środków.
Z kolei nakaz uwzględnienia "interesu publicznego" oznacza dyrektywę postępowania, zgodnie z którą należy mieć na względzie respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, a także sytuację, gdy zapłata zobowiązania podatkowego spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 850/98, Lex nr 36843). Ustalenie przez organ podatkowy kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi).
Dokonując "ważenia" obu wartości organ podatkowy uwzględnia rzecz jasna także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1351/11 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Podjęły czynności zmierzające do szczegółowego ustalenia sytuacji finansowej skarżącej. Zgromadziły materiał dowodowy co do sytuacji materialnej skarżącej, w zakresie w jakim było to możliwe przy postawie skarżącej oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawa oceny materiału dowodowego. Przy dokonywaniu oceny w kontekście przyznania ulgi organy wzięły pod uwagę fakt, że wnioskodawczyni wraz z mężem jest właścicielką domu jednorodzinnego (budynek dwukondygnacyjny, 6 pokoi + kuchnia) o powierzchni ok. 118,00 m2 w miejscowości O., ul. S. (który był w trakcie budowy w okresie w którym powstały zaległości z tytułu opłat) oraz samochodu BMWX5 rok produkcji 2001. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Wraz z 15 letnim synem jest na utrzymaniu męża, który również jest bez prawa do zasiłku.
J.C. nie otrzymuje wynagrodzenia z tytułu umowy, a jedynym źródłem finansowania rodziny są wykonywane przez niego prace sezonowe i dorywcze. Jednocześnie Państwo C. spłacają kredyt hipoteczny, którego miesięczna rata wynosi 2100 zł. W tym zakresie - mimo wezwania organu - Skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wysokość zaciągniętego kredytu i należnych rat. Rodzina Skarżącej nie korzysta z pomocy opieki społecznej, co wynika z pisma GOPS O. z 10 lipca 2019 r.
Zgodzić przy tym trzeba się z Kolegium, że nieprzedstawienie przez Skarżącą żądanych dokumentów uniemożliwiło dokonanie pełnej oceny jej sytuacji finansowej.
Nie kwestionując zasadności potrzeb bytowych skarżącej i jej rodziny, należy zauważyć, że równie ważnymi i koniecznymi są wydatki związane z realizacją zobowiązań wynikających z obowiązku ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, które służą zbiorowości lokalnej. Brak uregulowania opłat określonych prawomocną decyzją Zarządu Związku Gmin z dnia 27 maja 2016r., której prawidłowość jak można domniemywać z treści odwołania i skargi skarżąca kwestionuje, nie może stanowić podstawy do umorzenia należności. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie Sąd dokonuje kontroli decyzji w zakresie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdzie podstawowym kryterium oceny zasadności jej podjęcia jest istnienie "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego". W postępowaniu tym nie może być zatem skutecznie kwestionowana zasadność naliczenia opłaty określonej decyzją, od której skarżąca, mimo przysługującego prawa, nie odwołała się.
Powyższe okoliczności, w kontekście normy art. 67a §1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dają podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy podjęły czynności zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej skarżącej. W procesie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać ważny interes podatnika lub interes publiczny, nie naruszając przy tym przepisów postępowania podatkowego, w tym nie przekraczając granic określonych w art.191 Ordynacji podatkowej.
Jedynym naruszeniem, którego dopuścił się organ odwoławczy jest niezastosowanie w sprawie art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Bezspornie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło strony o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach. Niemniej owa wada postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy, w toku postępowania odwoławczego Kolegium nie przeprowadziło bowiem żadnych nowych dowodów, ani też skarżąca nie wskazała jakie twierdzenia i wnioski zamierzała złożyć korzystając z siedmiodniowego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).