Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.: dalej K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] dotyczącą odmowy umorzenia J. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący) należności z tytułu składek na:
- - ubezpieczenie społeczne za okres 12/2004, 02/2005-05/2005, 11/2005-06/2014 w kwocie 56.645,96 zł (odsetki – 30.955 zł, koszty upomnienia – 185,60 zł),
- - ubezpieczenie zdrowotne za okres 03/2005, 06/2005, 07/2006-09/2006, 01/2007, 03/2007, 08/2007-03/2008, 05/2008-10/2008 w kwocie 1.300,47 zł (odsetki – 1.092 zł),
- - Fundusz Pracy za okres 05/2005, 11/2005-06/2014 w kwocie 4.810,46 zł (odsetki – 2.568 zł, koszty upomnienia – 185,60 zł).
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...]r. ZUS po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia [...]r. odmówił umorzenia należności z tytułu ww. nieopłaconych składek oraz odsetek za zwłokę.
Organ uznał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121; dalej: u.s.u.s.). Ponadto stwierdził, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna i została spełniona jedna z przesłanek wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie wykonawcze), jednakże korzystając z uznania administracyjnego, odmówił umorzenia należności.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji zarzucił organowi "odmówienie mu udzielenia abolicji" a także nieuwzględnienia jego stanu zdrowia, w tym leczenia w poradni zdrowia [...]. Do pisma załączył ponownie posiadaną już przez organ dokumentację lekarską oraz zaświadczenie z dnia 14 lipca 2015 r. potwierdzające leczenie w ww.poradni.
ZUS, jako organ II instancji, decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wyjaśnił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie odmówiono wnioskodawcy udzielenia abolicji. Przyznał, że wnioskodawca w dniu 4 lipca 2014 r. wystąpił na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 155; dalej: ustawa abolicyjna) z wnioskiem o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe. Sprawa od 15 lipca 2014 r. do 15 kwietnia 2015 r. była zawieszona z uwagi na postępowanie wyjaśniające w sprawie podlegania przez wnioskodawcę ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania pracy nakładczej. Po jego zakończeniu, decyzją z dnia [...]r., wydaną w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 1 ust. 8 ustawy abolicyjnej ZUS określił zaległości, które będą podlegały umorzeniu. Warunkiem umorzenia należności wykazanych w tej decyzji jest opłacenie wszystkich należności niepodlegających umorzeniu w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji określającej warunki umorzenia należności lub zawarcie w tym terminie umowy o rozłożeniu na raty tych należności i wywiązanie się z warunków ww. umowy. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 9 czerwca 2015 r. a należności niepodlegające umorzeniu winny być opłacone do dnia 9 czerwca 2016 r.
W dalszej części organ odniósł się do podnoszonej przez wnioskodawcę trudnej sytuacji zdrowotnej. Ponownie odwołał się do przepisów art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. Jednocześnie stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że żadna z przesłanek przewidzianych w ww. przepisach nie została spełniona. Zaległe składki są przedmiotem egzekucji prowadzonej przez Dyrektor Oddziału ZUS w Z.. Wprawdzie zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje na brak źródła dochodu i majątku, z których można prowadzić egzekucję, lecz dotychczas nie zostało to poparte stwierdzeniem organu egzekucyjnego.
W związku z tym, że zadłużenie będące przedmiotem wniosku o umorzenie obejmuje należności z tytułu składek wnioskodawcy, jako ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, organ zbadał również pozostałe przesłanki umorzenia należności. W jego ocenie nie zaszły także przesłanki wyszczególnione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ponowna analiza zgromadzonych w sprawie dowodów potwierdziła, że:
- - aktualnie wnioskodawca nie jest zgłoszony do ubezpieczeń;
- - nie jest również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna poszukująca zatrudnienia;
- - prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną i 15-letnim synem;
- - jedynym źródłem utrzymania rodziny są dochody uzyskiwane przez żonę wnioskodawcy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, w wysokości 1.100 zł netto;
- - nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem, nie posiada również innych zobowiązań pieniężnych.
Mając powyższe na uwadze uznano, że sytuacja finansowa wnioskodawcy i jego rodziny jest trudna. Wnioskodawca zlikwidował dotychczasową działalność gospodarczą. Nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Nie jest również przewlekle choroby i nie zachodzi konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej wnioskodawcę jednocześnie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Organ II instancji nadmienił, że nie kwestionuje problemów zdrowotnych wnioskodawcy, jednak tylko z tego powodu nie jest możliwe umorzenie należności z tytułu składek. Aby zaszła przesłanka przewidziana w ww. rozporządzeniu nie wystarczy, że osoba zobowiązana jest przewlekle chora lub sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, ale musi to być sytuacja pozbawiająca go jednocześnie możliwości uzyskiwania dochodu. Skoro wnioskodawca nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji, to na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej brak jest podstaw do uznania, że brak w tym przypadku jakichkolwiek perspektyw do podjęcia zatrudnienia, z uwagi na zły stan zdrowia.
Ponowna analiza zgromadzonych w sprawie dowodów przekonała organ II instancji o trafności dotychczasowych ustaleń. Zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Podkreślił, że umorzenie należności ma charakter wyjątkowy, dlatego rozpatrując taki wniosek, należy brać pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniać cele, na które są one przeznaczane. ZUS, jako organ odpowiedzialny za pobór składek zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Dodał, że osoba decydująca się na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej przyjmuje na siebie odpowiedzialność i zobowiązania z tym związane. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym ogół społeczeństwa, nie może ponosić konsekwencji związanych z nieumiejętnością podejmowania decyzji czy też dokonywania ryzykownych bądź błędnych działań gospodarczych.
W skardze wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji organu II instancji. Wskazał na liczne błędy i nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu i nieuwzględnienie jego stanu zdrowia i pozostawania w leczeniu w Poradni zdrowia [...], co go dyskwalifikuje na rynku pracy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r., podtrzymał zarzuty i wnioski skargi i dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dowolnej jego ocenie wyrażającej się w przyjęciu, że jakkolwiek sytuacja skarżącego jest trudna to jednak nie uzasadnia przyznania mu ulgi w spłacie,
- - prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku skarżącego zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, podczas gdy ani on ani jego żona nie posiadają majątku, z którego możliwa byłaby egzekucja,
- - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez błędne uznanie, że w stosunku do skarżącego nie zaszły stanowiące podstawę do umorzenia zaległości.
Ponadto uznał za nieuprawnione pominięcie przez organ, że uznaniowy charakter decyzji nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia, które w każdej sytuacji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą.
W uzasadnieniu wskazano, że obecnie skarżący otrzymuję jedynie rentę w wysokości 730 zł przyznaną mu na do końca 2016 r. Żona skarżącego w ramach wykonywanej działalności otrzymuje znikomy dochód 1.100 zł, co nie wystarcza na zaspokojenie potrzeb 3-osobowej rodziny, w tym na utrzymanie uczącego się syna. Miesięczne wydatki rodziny na wyżywienie to kwota 800 zł miesięcznie, na środki czystości – ok. 150 zł, odzieży (używanej) – ok. 200 zł. Wydatki na utrzymanie mieszkania skarżący szacuje na ok. 550 zł miesięcznie, wydatki związane z kosztami leczenia na kwotę ok. 180 zł miesięcznie, natomiast związane z utrzymaniem uczącego się małoletniego syna na kwotę ok. 67 zł. Trudną sytuację rodziny potwierdza fakt, że skarżący od 1,5 roku nie reguluje opłat za energię elektryczną oraz wodę w lokalu, z którego korzysta na zasadzie umowy użyczenia zawartej ze swoim ojcem W. S.. Do pisma załączono dokumentację lekarską wskazując, że obecny stan zdrowia wyłącza możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak skardze oraz w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. podkreślając, że ten sam organ uznał skarżącego za częściowo niezdolnego do pracy i przyznał mu rentę, która jednak nie pozwala mu na regulowanie jakichkolwiek zobowiązań. Podkreślił, że skarżący, aby skorzystać z dobrodziejstwa ustawy abolicyjnej musiałby posiadać środki pozwalające na uregulowanie zobowiązań a tych nie posiada.
Skarżący podał, że nie uregulował żadnych kwot wynikających z decyzji wydanej na podstawie ustawy abolicyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy ponieważ nie dopatrzył się występowania w sprawie przesłanki umożliwiającej takie umorzenie (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.), natomiast dokonując oceny przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. skorzystał z ustawowego uprawnienia jakim jest uznanie administracyjne i odmówił umorzenia należności.
Stan faktyczny sprawy na podstawie, którego została wydana decyzja został wyżej przedstawiony i będzie powtarzany w dalszej części uzasadnienia tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości procesu stosowania prawa, który przywiódł organ do wydania kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).
Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.
Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ZUS wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie ZUS orzeka w granicach uznania administracyjnego.
Zasadą jest, że ZUS może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności.
Organ uznał, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności bowiem w toku pozostaje postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu przez Dyrektora Oddziału ZUS, którego przedmiotem są zaległe składki. Przyznał zarazem, że zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że skarżący nie posiada żadnego źródła dochodu, jednak brak majątku winien być stwierdzony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika sądowego.
Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga kwestia dotycząca zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Z decyzji organu I instancji wynika, że składki te są należne (za poszczególne miesiące) za okres od grudnia 2004 r. do czerwca 2014 r.
W obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Przepis był parokrotnie nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249.
Mocą powołanej ustawy został także zmieniony przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., do którego dodano ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego."
Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).
Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. W toku niniejszego postępowania organ II instancji w uzasadnieniu (str.
4) stwierdził jedynie, że "zaległe składki są przedmiotem egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału Z. (...)". Nie poparł jednak tego stwierdzenia dalszą argumentacją, jak również nie załączył do akt jakiejkolwiek dokumentacji ją wspierającą.
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma znaczący charakter ponieważ dla zobowiązanych wywiera podwójny skutek. Po pierwsze nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności – pozostaje ono w toku (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), po drugie następuje zawieszenie biegu terminu przedawnienia do dnia jego zakończenia (art. 24 ust. 5b tej ustawy).
Z tych względów organ winien przedstawić Sądowi dokumenty potwierdzające, kiedy została podjęta pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek oraz czy i kiedy dłużnik został o niej powiadomiony. Do akt nie dołączono żadnych dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego. Tym samym nieudokumentowane pozostały powoływane przez ZUS okoliczności związane z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania.
Organ pomimo ustalenia w toku postępowania, że skarżący nie posiada żadnego dochodu i majątku podlegającego egzekucji, to jednak stwierdza, że dotąd nie potwierdził tego organ egzekucyjny. Zauważyć jednak trzeba, że w sprawie niniejszej wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot (ZUS). Organ winien więc wskazać jakie dotąd podjął czynności w toku tego postępowania zmierzające do wyegzekwowania należności. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot, zważywszy, że "sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 708/14, LEX nr 1535073).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. "Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.
W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 451/10, LEX nr 748959).
Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała konieczność ponownego wnikliwego zbadania przesłanek nieściągalności oraz precyzyjnego i właściwie udokumentowanego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podejmowanych w jego toku czynności. Zważyć bowiem należy, że "postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia" (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 91/12, LEX nr 1139317).
Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu organ nie dokonał prawidłowej oceny przesłanek umorzenia należnych składek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
W sprawie nie jest sporne, że skarżący pozostaje częściowo niezdolny do pracy (do dnia 31 grudnia 2016 r.) i otrzymuje rentę w wysokości 730 zł miesięcznie. Żona z tytułu prowadzonej działalności uzyskuje dochód około 1.100 zł miesięcznie. Małżonkowie mają na utrzymanie jedno małoletnie dziecko w wieku szkolnym. Skarżący pomimo stwierdzonej u niego częściowej niezdolności do pracy cierpi na [...] i [...] (także inne schorzenia), co niewątpliwie utrudnia a nawet uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Organ winien zweryfikować, czy miesięczny dochód rodziny (ok.1.800 zł, tj. 600 zł na osobę) wystarcza na pokrycie bieżących potrzeb, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów leczenia oraz potrzeb podlegającego obowiązkowi szkolnemu syna skarżącego. W tych okolicznościach nie można zasadnie twierdzić, że skarżący nie spełnia przesłanek, określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.
Organ winien więc ponownie rozważyć, czy skarżący ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną jest w stanie opłacić należne składki i czy nie spowoduje to dla niego zbyt ciężkich skutków.
Stosownie do art. 7 K.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).
Organ wydając decyzję poprzestał na dokumentacji lekarskiej załączonej przez skarżącego. W toku postępowania zwrócił się jedynie do Powiatowego Urzędu Pracy w P., od którego uzyskał informację, że skarżący nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych (pismo z dnia 7 maja 2015 r.). Organ nie wzywał skarżącego o wyjaśnienia, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Zgodnie z art. 86 K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ nie wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie; wysłał jedynie zawiadomienie o prawach strony w postępowaniu administracyjnym.
W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie ograniczony. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 K.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.
Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego w pierwszej kolejności na stwierdzenie, czy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a jeżeli tak to w jakiej dacie to nastąpiło. Ponadto organ w żaden sposób nie wyważył interesu zobowiązanego i interesu publicznego dokonując niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami, co do uznania administracyjnego skutków umorzenia spornych należności i przyczyn ich powstania, nie uzasadnił dlaczego w badanej sprawie interes publiczny przeważą nad interesem zobowiązanego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku (w tym prowadzonego postępowania egzekucyjnego), uwzględni także dodatkową dokumentację złożoną przez pełnomocnika skarżącego przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. oraz dokona ich ponownej oceny przy uwzględnieniu poczynionych wyżej wywodów. Następnie ustali, czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, a po takim ustaleniu w ramach uznania administracyjnego wyda stosownej treści rozstrzygniecie, które odpowiadać będzie warunkom z art. 107 K.p.a.
Z podanych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.